II SA/Rz 1272/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Migacz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego T. B. kwotę 457zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi T.B. jest decyzja [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [.] (dalej: "WINGiK w [.]") z dnia [.] sierpnia 2014 r. nr [.], która odmówiono wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Decyzję tę wydano w następującym stanie sprawy: Podaniem z dnia 18 grudnia 2013 r. TB zwrócił się do Starosty Powiatu [.] o dokonanie korekty granic działki nr ewid. 495/1 obr. [...] Z. w gminie [...]i przywrócenie stanu sprzed modernizacji dokonanej w 2012 r. z pominięciem operatu [.] opracowanego w 2006 r. przez geodetę WC. Granica między działkami winna przebiegać w linii prostej tak jak przed operatem sporządzonym przez WC, który na wysokości granicy z działką nr 495/2 wprowadził uskok w kierunku do tej działki. Decyzją z dnia [.] maja 2014 r. nr [.], Starosta Powiatu [.] odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu [.] dotyczącej granicy działki nr 495/1 z pominięciem danych geodezyjnych zawartych w operacie pomiarowym z podziału działki nr 496 włączonym do zasobu w dniu [.] maja 1996 r. pod nr [.]. W podstawie prawnej powołano art. 20 ust. 1 i ust. 2, art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) zwana dalej ustawą oraz § 44 pkt 2, § 45 i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 545 ze zm.) zwane dalej rozporządzeniem. Wskazano też art. 104 § 1 i art. 107 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. Organ I instancji ustalił, że rejestr gruntów obrębu [.] założono w 1975 r., a w 1978 r. odnowiono operat w związku z przejściem z systemu parcelowego na działkowy poprzez zmiany numeracji działek. Na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego w 1995 r. ZP zbyła działkę nr 496 na rzecz MP. W tym też roku dokonano podziału tej działki na działki o nr 496/1, 496/2 i 496/3, który zatwierdzono decyzją z dnia 29 maja 1996 r. W operacie pomiarowym znajduje się protokół graniczny z opisem istniejących granic na gruncie. Granice nowych działek utrwalono na gruncie rurami metalowymi. Następnie na mocy aktu notarialnego z dnia 17 czerwca 1996 r. ww. działki zbyto odpowiednio na rzecz DP, KW i RK. W 2000 r. podzielono działkę nr 496/1 na działki nr 496/4, 496/5, 496/6 i 406/7. W operacie technicznym także znajduje się protokół przyjęcia granic z opisem ich przebiegu. W 2001 r. działkę nr 496/2 nabył G.P. Z kolei w 2003 r. AS darowała synowi TB nr 495, na zlecenie którego działkę tę podzielono w 2006 r. na działki nr 495/1 i 495/2. W operacie znajduje się protokół przyjęcia granic tych nieruchomości; punkty graniczne utrwalono betonowymi ogranicznikami. Na mocy aktu notarialnego z dnia 26 października 2006 r. T B darował działkę nr 495/2 BP, na zlecenie której w 2007 r. opracowano operat pomiarowy włączony do zasobu bazowego. W 2011 r. na zlecenie HK podzielono działkę nr 497 na działki 497/2 i 497/3 i sporządzono protokół przyjęcia granic oraz zastabilizowano punkty graniczne betonowymi słupkami. W 2011 r. działkę nr 497/3 nabył RK. W latach 2011 – 2012 przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków obrębu, a przebieg granic działek wykazano na podstawie danych zgromadzonych w ewidencji. W związku ze zgłoszonymi uwagami przez TB, co do przebiegu granic działki 495/1 zlecono sprawdzenie położenia punktów granicznych działki i dokonanie pomiaru kontrolnego. Informacja o tym, że projekt operatu stał się operatem ewidencji gruntów i budynków ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu lipca 2012 r. Niemniej, TBskierował do organu kolejne żądanie weryfikacji granic działki nr 495/1 z działkami nr 497/3, 496/3 i 496/2. Wobec tego dokonano oględzin nieruchomości. W toku postępowania stwierdzono jednak istnienie sporu granicznego pomiędzy właścicielem działki nr 495/1 z działkami nr 496/3 i 497/3. Wobec tego nie było możliwe uwzględnienie zgłoszonego przez TB żądania, ponieważ organ prowadzący ewidencję nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w dokumentach, na podstawie których możliwe jest dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków. W odwołaniu od powyższej decyzji TB zarzucił organowi ujawnienie w ewidencji danych niezgodnych z dokumentacją geodezyjną zgromadzoną w ośrodku oraz niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a także brak aktualizacji danych ewidencyjnych i brak rozstrzygnięcia o całości zgłoszonego żądania i nienależyte uzasadnienie decyzji poprzez zaniechanie odniesienia się do wszystkich argumentów wnioskodawcy. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. WINGiK w [.] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), które w § 44, 45 i 46 określa rodzaje dokumentów, na podstawie których możliwe jest dokonywanie zmian w ewidencji. Wpisy do ewidencji nie kształtują nowego stanu prawnego, mają jedynie charakter deklaratywny. Ewidencja nie może również rozstrzygać sporów o zasięg prawa własności. Tymczasem żądanie korekty granicy działki nr 495/1 ma właśnie taki charakter. Natomiast aktualny przebieg granicy ww. działki odpowiada treści zgromadzonej w ośrodku dokumentacji geodezyjnej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie TB, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 36 rozporządzenia poprzez ujawnianie przebiegu granic między działkami niezgodnie z zawartością dokumentacji geodezyjnej, 2. przepisów § 44 pkt 2, § 46 ust. 2 oraz § 54 ust. 1 i 6 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie pomimo istnienia w tym względzie obowiązku prawnego, 3. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie żądania skarżącego, 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego dla niewydania rozstrzygnięcia w zakresie żądania skarżącego, tj. organ nie odniósł się do żadnego z argumentów skarżącego, 5. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia niewydania rozstrzygnięcia w zakresie żądanym przez skarżącego, tj. nie odniesienie się do żadnego z argumentów skarżącego, 6. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania i prawie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, 7. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący zastrzeżenia strony, tj. domniemywanie złej woli skarżącego, brak uwzględnienia w rozstrzygnięciu działania skarżącego w zaufaniu do organów Państwa i prawidłowości dokonywanych przez nie działań. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem prezentowanym przez organy, że aktualne wpisy w ewidencji powinny odzwierciedlać treść operatu z dnia 8 maja 1996 r. przyjętego do zasobu pod nr 3/9/1/96, ponieważ pozostaje on w jego ocenie w sprzeczności z pozostałą dokumentację geodezyjną, jak też z rzeczywistym sposobem wykorzystania działek. Granica pomiędzy działką nr 495/1 i 496/2. Po przeprowadzonej modernizacji operatu, co najmniej jeden słup telefoniczny znajdujący się na ww. działkach powinien być położony na działce nr 496/2, a tymczasem wszystkie wytworzone dla tych nieruchomości mapy wskazują, że słupy telefoniczne posadowione są tylko na działce 495/1. Fakt ten potwierdzają również dokumenty zgromadzone w zasobach archiwalnych Telekomunikacji Polskiej S.A. Dlatego przebieg granicy działek powinien być taki, jak przedstawiony na mapach przedłożonych przez skarżącego, ponieważ zmiany ujawnione przez geodetę WC w operacie nr [.] nie znajdowały uzasadnienia w jakimkolwiek zdarzeniu i traktować je należało w kategoriach omyłki. To zaś z mocy § 54 rozporządzenia uprawniało starostę do aktualizacji danych ewidencyjnych, skoro ww. operat pozostaje w sprzeczności z wcześniej zgromadzonymi w ośrodku dokumentami. W odpowiedzi na skargę WINGiK w [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz. 1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w zakresie wyznaczonym ww. przepisom Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje, że stanowisko o istnieniu sporu granicznego należy na tym etapie sprawy uznać za przedwczesne. Skarżący we wniosku z dnia 18 grudnia 2013 r. domaga się korekty granic działki nr 495/1 położonej w gminie [.] obr. ew. [.] [.] i przywrócenia dla tej działki stanu sprzed dokonania modernizacji ewidencji gruntów w obrębie [.] i przywrócenia z pominięciem operatu nr [...] wykonanego przez geodetę WC - który to stan odpowiada przypisanym do tej nieruchomości uprawnieniom właścicielskim. Obecny na rozprawie skarżący wraz z pełnomocnikiem wyjaśnili, że operat z 1995 r. na rysunku pokazuje przebieg granicy pomiędzy działką nr 496/2 i nr 496/3 a działką nr 495 (przed podziałem) w linii prostej. Działka jest użytkowana w granicach wynikających z map, w szczególności sporządzonych przez geodetę K. W ocenie pełnomocnika skarżącego błąd musi tkwić w oznaczeniu współrzędnych punktów granicznych w operacie geodety WC, gdyż od tamtego czasu przebieg granicy winien przebiegać z uskokiem na długości granicy z działkami nr 496/2 i 496/3, a tak nie jest w terenie. Będąca przedmiotem niniejszego postępowania ewidencja gruntów i budynków zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 powoływanej już ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. W odniesieniu do gruntów, ewidencja zawiera dane dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Wskazuje ona także właściciela lub władającego gruntem (art. 20 cyt. ustawy). Podstawową zasadą dotyczącą prowadzenia ewidencji jest wynikająca z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), to zasada utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 § 1) z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i § 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów (§ 46 ust. 2). Przywołane regulacje oznaczają w praktyce, że w toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w wymienionych dokumentach, w tym także rozstrzygać sporów dotyczących własności. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która mając charakter techniczno-deklaratoryjny rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1094/98, LEX Nr 41305, z dnia 18 marca 1999 r., II SA 1728/98, LEX nr 46224, z dnia 19 kwietnia 2001 r., II SA 862/00, LEX Nr 53361). Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się zatem do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. Zgodnie z postanowieniami § 46 ust. 2 pkt 2 podstawę wprowadzenia zmian stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. Oznacza to, że w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Tym niemniej, czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję m.in. przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. Podkreślić trzeba, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (patrz wyrok NSA z30.09.2011 r. sygn. akt I OSK 2011 r. LEX nr 964687). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że graniczące ze sobą działki pierwotnie o numerach 496 i 495 na przestrzeni czasu ulegały wielokrotnym podziałom oraz przekształceniom podmiotowym. Dla podziału działki nr 496 operat geodezyjny w 1995 r. wykonał geodeta WC, w wyniku którego powstały działki nr 496/1, 496/2, 496/3. Operat ten został dołączony do akt administracyjnych sprawy. Natomiast podział działki nr 495 na zlecenie TB w 2006 r. został wykonany przez uprawnionego geodetę MK i również ten operat pomiarowy został wpisany do ewidencji zasobu powiatowego. Z natury rzeczy poprzeczny podział działek graniczących ze sobą nie powinien ingerować w istniejącą granice między tymi działkami, przy założeniu, że nie zaistniały przekształcenia przedmiotowe na podstawie dokumentów będących podstawą ich wprowadzania do ewidencji gruntów i budynków, co zostało wyżej wyjaśnione z podaniem przepisów prawnych. Analiza treści wniosku i porównanie map z różnych okresów obrazujących przebieg granicy pomiędzy działką nr 496 i 495 wydają się być niezmienne. W ocenie Sądu dopiero na rozprawie doszło do wyjaśnienia istoty wniosku skarżącego, że błąd, na który się powołuje się skarżący prawdopodobnie tkwi w opisie współrzędnych wykazanych do podziałów działki nr 496, bądź po jej podziale. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wezwie skarżącego o doprecyzowanie wniosku w zakresie wprowadzenia zmian sprowadzających się według skarżącego do porównania danych technicznych zawartych w dwu operatach geodezyjnych. Zakres przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zakończonego zaskarżoną decyzją nie pozwala na weryfikację twierdzeń skarżącego odnoszących się do ww. operatów geodezyjnych. Podkreślenia wymaga również, że zapisy wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków nie mogą powodować kreowania sporów granicznych, gdy treść tych zapisów nie wynika z dokumentów określonych w § 46 ust. 2 rozporządzenia. Dlatego w ocenie Sądu koniecznym jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego operatów geodezyjnych powstałych dotyczących tych działek z uwzględnieniem treści art. 75 i nast. k.p.a. Mając na względzie wyżej naprowadzone argumenty Sąd doszedł do przekonania, że organy obydwu instancji naruszyły przepis art. 7 i art. 75 k.p.a., gdyż nie ustaliły treści wniosku skarżącego, co miało istotny wpływ na kierunek prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Stwierdzenie powyższego naruszenia obligowało Sąd do uchylenia decyzji obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. Wskazania, co do dalszego prowadzenia postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku.