II SA/Rz 1272/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego oraz rozłożenia zadłużenia na raty uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]. Przedmiotem skargi K.Ż. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwane SKO) z dnia [...] sierpnia 2019 r., o nr [...], wydana w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej wysokości 3’213 zł oraz rozłożenia zadłużenia na raty. Kolegium w swej decyzji ustaliło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA) w wyroku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. II SA/Rz 1290/18, oddalił skargę w/w Strony wniesioną na decyzję SKO dotyczącą uznania wypłaconego za okres od dnia [...] grudnia 2015 r. do [...] sierpnia 2017 r. zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej wysokości 3’213 zł, za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązanie wypłaconych kwot zasiłku do zwrotu. W dniu [...] marca 2019 r., K.Ż. wystąpiła do Burmistrza Miasta [...] z prośbą o umorzenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego podając, że pozostaje w trudnej sytuacji finansowej. Jej jedynym źródłem dochodu jest zasiłek chorobowy wypłacany do dnia [...] kwietnia 2019 r. Ponosi znaczne wydatki związane z utrzymaniem oraz leczeniem. Do swego podania załączyła faktury VAT za zużytą energię elektryczną, gaz, zakup leków, opłaty czynszowe oraz zaświadczenie lekarskie i kartę informacyjną z leczenia szpitalnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., [...], Burmistrz Miasta [...] postanowił w pkt 1 odmówić umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 3213 zł, a w pkt 2 postanowił rozłożyć spłatę nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego na 32 raty w kwocie po 100 zł miesięcznie z wyjątkiem ostatniej 32 raty w kwocie 113 zł płatne do 25 dnia każdego miesiąca. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wnioskodawczyni stanowi jednoosobową rodzinę. Źródłem dochodu w miesiącu lutym 2019 roku był zasiłek chorobowy przysługujący po utracie zatrudnienia wypłacany przez ZUS w J. W miesiącu lutym 2019 roku wnioskodawczyni otrzymała zasiłek w wysokości 1189,02 zł. W miesiącu lutym 2019 roku wnioskodawczyni poniosła wydatki w postaci opłaty za wynajmowane mieszkanie 400 zł, opłatę za gaz w wysokości 28,43 zł, opłatę za telefon w kwocie 30 zł. Ponadto strona przedłożyła faktury na zakup leków w miesiącu lutym na kwotę 115,72 zł. Za energię dokonano opłat za dwa miesiące w wysokości 50,39 zł. Natomiast w dniu [...] czerwca 2019 r. Strona złożyła oświadczenie, iż w miesiącu czerwcu 2019 roku pobrała zasiłek dla bezrobotnych w kwocie 867,83 zł. Bieżące miesięczne wydatki stanowią kwotę 585 zł. Natomiast z decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] maja 2019 r. wynika, iż przyznano stronie zasiłek okresowy z powodu niepełnosprawności w wysokości 159,49 zł miesięcznie na okres od [...] maja 2019 r. do [...] czerwca 2019 roku. Ponadto przyznano świadczenie pieniężne za zakup żywności w miesiącu maju oraz czerwcu odpowiednio w kwocie 155 zł i 150 zł. Zdaniem Organu, zarówno wydatki jak również kwota, która pozostaje po uiszczeniu koniecznych opłat, nie wskazują na szczególnie uzasadnione okoliczności, dotyczące sytuacji rodziny, które uniemożliwiałyby zwrot nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Ponieważ zwrócenie jednorazowo pełnej kwoty zaległości byłoby zbyt dotkliwe dla strony, to Organ uznał, że sytuacja rodzinna uzasadnia rozłożenie zaległości na raty. Decyzja organu I instancji została zaskarżona do SKO. Strona podała, że rozstrzygnięcie Burmistrza narusza obowiązujące regulacje prawne i nie uwzględnia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Zwrócono uwagę, że odwołująca się nie dysponuje wystarczającymi środkami finansowymi na spłatę należności. Ponadto zmuszona była zmienić miejsce swego zamieszkania. Do odwołania dołączono faktury potwierdzające zakup leków. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., o nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Podkreślono, iż umorzenie należności jest formą najdalej idącej ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Dlatego stanowi instytucję o charakterze wyjątkowym i powinno mieć miejsce wówczas gdy sytuacja dochodowa rodziny nie pozwala na wywiązanie się w najmniejszym stopniu z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Analiza zaskarżonej decyzji nie przekonuje, aby w sytuacji skarżącej nie był możliwy zwrot nienależnie pobranego świadczenia. To do organu I instancji należy ocena możliwości zastosowania ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń. Jeżeli ta ocena w sposób zasadniczy nie kłóci się ze zgromadzonym materiałem dowodowym logicznym rozumowaniem i zasadami doświadczenia życiowego, to podjęte w sprawie rozstrzygnięcie należy utrzymać w mocy. Za akt sprawy nie wynika, aby wystąpiła szczególna sytuacja uniemożliwiająca spłatę ciążących na stronie zobowiązań. Odwołująca uzyskuje stały dochód zaś w rodzinie nie występuje dysfunkcja. Kwota określonej raty spłaty zadłużenia z pewnością nie wpłynie negatywnie na egzystencję strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA) Skarżąca wniosła o zmianę decyzji organu I i II instancji i umorzenie postępowania w sprawie nienależnie pobranego zasiłku, a także o zasądzenie na jej rzecz od Kolegium zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podała, że lekarz orzecznik uznał, że jest ona osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, dlatego przysługiwał jej zasiłek pielęgnacyjny i dlatego go pobierała. Następnie wyjaśniła, że w ramach kontroli inny lekarz orzecznik stwierdził, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Zatem, jak podniosła, nie jest jej winą, że pobierała ten zasiłek. Skarżąca wyjaśniła, że w tym samym okresie pobierała również zasiłek stały, który został pomniejszony o kwotę zasiłku pielęgnacyjnego i nie ma możliwości ubiegania się o wypłatę za ten okres kwoty pomniejszonego zasiłku stałego. Podkreśliła, że w swojej sytuacji nie ma możliwości spłaty zadłużenia. Skarżąca podała, że od 19 lat przewlekle choruje, stan jej zdrowia jest zły i nie pozwala jej na podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Wskazała, że obecnie utrzymuje się z zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 680 zł miesięcznie oraz korzysta z pomocy MOPS-u w wysokości 150 zł miesięcznie. Mieszka w wynajętym pokoju, za który płaci 350 zł miesięcznie oraz ponosi dodatkowe wydatki na leki, więc na życie zostaje jej niewiele. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Zaskarżoną do WSA decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] o odmowie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego oraz rozłożenia na raty. Kolegium w opisie przedmiotu sprawy na stronie pierwszej, użyło błędnego oznaczenia w postaci wyrażenia "świadczenia pielęgnacyjnego". Dostrzeżony przez WSA błąd nie jest jednak tego rodzaju, aby skutkował tylko z tego powodu koniecznością uwzględnienia skargi. Ma on charakter oczywistej omyłki pisarskiej, nie mającej większego wpływu na wynik sprawy. Z nadesłanych do WSA akt administracyjnych wynika bowiem jednoznaczny wniosek o tym, że Organy obu instancji zajmowały się kwestią umorzenia ciążącej na Stronie skarżącej należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Kwota tej należności na chwilę obecną nie może być kwestionowana z uwagi na uzyskanie cech ostateczności przez decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak [...]. Organy obu instancji odniosły żądanie Skarżącej do treści art. 30 ust. 9 u.ś.r. W myśl tej materialnoprawnej regulacji organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Oznacza to, że warunkiem zastosowania ulgi w spłacie należności nienależnie pobranych jest wystąpienie szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących syuacji rodziny wnioskodawcy. Powyższa norma zbudowna została w oparciu o wyrażenia niedookreślone, wymagające od właściwego organu przeprowadzenia procesu wartościującego wszystkie kluczowe dla sytuacji rodziny zobowiązanego okoliczności społeczno-życiowe, świadczące o tym, że z uwagi na swą niestandardowość wymagają wsparcia ze strony publicznej wspólnoty, poprzez udzielenie jednej ze znanych ustawie ulg w spłacie należności powstałych w sposób nienależny. Pojęcie szczególnie uzasadnionych okoliczności ma na celu zapewnienie elastyczności procesu stosowania normy przewidującej ulgę, a jednocześnie wyznacza granice uznania administracyjnego. Zauważa to WSA w Łodzi w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., o sygn. II SA/Łd 678/19, LEX, pisząc, iż sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich innych rodzin. Niezależnie od powyższych racji wskazać należy, że rozstrzygnięcie z art. 30 ust. 9 u.ś.r. zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd sprowadza się do badania czy organ przy wydaniu tej decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem zwrotów niedookreślonych wyrażonych w/w normie. Odnosząc przedstawione wnioski do stanu faktycznego sprawy przypomnieć należy, iż w świetle art. 30 ust. 9 u.ś.r., wyznacznikiem decyzji organu w sprawie zastosowania ulgi jest występowanie szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Przepis ten nie ogranicza organu decyzyjnego co do konkretnych okoliczności życia wnioskodawcy i jego rodziny. Zatem organ winien wziąć pod uwagę każdą okoliczność świadczącą o konieczności umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty. Chodzi tu o takie okoliczności, które świadczą o tym, że sytuacja rodziny jest szczególna, a więc wyjątkowa na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych. W konsekwencji, uzasadnienie takiej decyzji winno odnosić się do całości sytuacji osoby wnioskującej. Innymi słowy, użyty przez ustawodawcę zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" obejmuje swą treścią wszystkie z kluczowych aspektów tworzących sytuację materialną i zdrowotną, a także relacje społeczne wnioskodawcy. Przyznać należy, iż Organy obu instancji właściwie ustaliły w niniejszym postępowaniu okoliczności związane z wysokością osiąganych dochodów i wydatków Skarżącej, jak również jej aktualną sytuacje mieszkaniową. Jednakże poza zainteresowaniem Burmistrza Miasta [...] oraz SKO pozostała kwestia, która ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku złożonego w trybie art. 30 ust. 9 u.ś.r., a tym samym także dla zachowania reguł wydawania decyzji uznaniowej. Chodzi tu o konieczność uwzględnienia przez organ decyzyjny pierwotnych przyczyn uznania pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane. Ponownie Sąd podkreśla, że przesłanki zastosowania ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń w postaci zwrotów niedookreślonych są na tyle pojemne, a tym samym elastyczne, że powinny obejmować również ocenę zdarzeń, które spowodowały uznanie pobranego świadczenia za nienależne. Zdaniem Sądu względy sprawiedliwości społecznej, mające zakotwiczenie w art. 2 Konstytucji RP, wskazują na konieczność wzięcia pod uwagę także i tego czy wnioskodawca przyczynił się swym zachowaniem do wydania decyzji skutkującej pobieraniem świadczeń rodzinnych w sposób nienależny. Ze zgromadzonych przez Organ akt administracyjnych wynika, że jedną z przyczyn wypłaty nienależnego w świetle prawa zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej kwocie 3’213 zł była decyzja Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Na podstawie tego rozstrzygnięcia w/w Organ stwierdził nieważność orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o nr [...], o zaliczeniu Skarżącej do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, z powodu rażącego naruszenia prawa. Zatem to nie Skarżąca lecz organ administracji w postaci Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] spowodował powstanie sytuacji, wynikiem której Strona jest zobligowana do zwrotu wypłaconego nienależnie zasiłku pielęgnacyjnego i to w bardzo trudnej dla siebie sytuacji dochodowej i zdrowotnej. Nie podlega kwestii, że nie ponosi ona odpowiedzialności za błędne działania organu państwowego, co absolutnie nie może być obojętne dla procesu stosowania ulgi. Jeżeli dostrzeżona okoliczność nie miała znaczenia dla oceny legalności decyzji w sprawie uznania wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane oraz zobowiązania do jego zwrotu, tak należy ją wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej o umorzenie ciążącego na niej zobowiązania. Wymaga tego nie tylko art. 2 Konstytucji RP, stanowiąc o tym, że Rzeczypospolita Polska urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej, ale także zasada ogólna kodeksu postępowania administracyjnego obligująca orzekające w postępowaniu administracyjnym organy do uwzględniania słusznego interesu obywatela - art. 7 K.p.a. Słuszny interes skarżącej przejawia się w niniejszej sprawie w tym, że nie sposób przyjąć, że choćby w najmniejszym stopniu ponosi ona winę w wydaniu orzeczenia skutkującego przyznaniem nieuprawnionego świadczenia. Ponadto, nie bez znaczenia pozostaje dla sprawy zasada proporcjonalności wywodzona z art. 8 § 1 K.p.a., która to w rozpatrywanym przypadku nakazywała Organom odpowiedzieć na złożony wniosek proporcjonalnie do tego w jaki sposób skarżąca przyczyniła się do powstania należności. Sąd zobligowany był więc stwierdzić w niniejszej sprawie takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 9 u.ś.r., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozstrzygając o zasadności prośby Skarżącej należało będzie oprócz już ocenionych w decyzjach warunków jej bytowania, uwzględnić przyczyny powstania po stronie Skarżącej zobowiązania do zwrotu, za które nie ponosi ona odpowiedzialności. Koniecznym będzie także ustalanie czy skarżącej był wypłacany zasiłek stały i czy był pomniejszany o kwotę nienależnego zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca nie będąc odpowiedzialna za powstałe nieprawidłowości w przypadku negatywnej dla niej decyzji, ponosiłaby finansowe konsekwencje błędu Organu dwukrotnie, najpierw poprzez zmniejszenie należnego jej zasiłku stałego, a następnie zwracając wypłaconą kwotę zasiłku pielęgnacyjnego. Z tych powodów należało orzec jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.