II SA/Rz 1274/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w rodzinie zastępczej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej: SKO albo Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), w związku z art. 193 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. W. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka Z. K. w rodzinie zastępczej - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że w związku z tymczasowym powierzeniem E. K. pełnienia funkcji rodziny zastępczej dla małoletniej Z. K. i przyznaniem jej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, Prezydent Miasta [...] wskazaną decyzją: 1. Odstąpił od ustalenia T. K. /ojcu/ miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej od dnia 17 lipca 2012 r. do 31 stycznia 2013 r., 2. ustalił E. W. /matce/ miesięczną opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w wysokości 483,87 zł. za okres od 17 do 31 lipca 2012 r. oraz 1000 zł. za okres od 1 sierpnia 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. W odwołaniu E. W. powołała się na będącą w dyspozycji MOPS [...] dokumentację potwierdzającą jej dochody i złożone wnioski. Wskazała, że naliczenie opłat w podanej wysokości znacznie pogorszy sytuację materialną jej rodziny, gdyż jest samotną matką i ma jeszcze na utrzymaniu 2 studiujące córki. W piśmie z dnia 29 sierpnia 2013 r. dodatkowo poinformowała o otrzymanej Wskazała też na kolejną decyzję dotyczącą opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej za okres od 1 lutego 2013 r. do 31 stycznia 2014 r., w wysokości 10 % dochodu. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, Kolegium decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Wskazało, że zgodnie z 193 ustawy, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, za którą odpowiadają solidarnie. Ustala ją w drodze decyzji starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka. Rada powiatu w drodze uchwały określa szczegółowe warunki jej umarzania, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od niej i na jej podstawie starosta na wniosek lub z urzędu może wydać stosowną decyzję. Prezydent, przy piśmie z dnia 13 czerwca 2013 r. przekazał odwołującej się warunki odstąpienia od ustalenia opłaty określone w uchwale Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 26 stycznia 2012 r. oraz wykaz niezbędnych dokumentów, tj. wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej oraz oświadczenie o stanie majątkowym. E. W. z możliwości tej nie skorzystała, a powoływanie się na znajomość jej sytuacji materialnej przez organ nie oznacza, że takie informacje można wykorzystać do wszystkich prowadzonych przez Urząd postępowań. Zarówno bowiem wniosek, jak i oświadczenie o stanie majątkowym wymagają precyzyjnego określenia w zakresie sytuacji materialnej, dochodów i posiadanego majątku. Odwołująca się nie wskazała także określonych w uchwale okoliczności uzasadniających odstąpienie od ustalenia opłaty z urzędu, tj. uzasadnionego interesu osoby zobowiązanej wynikającego z zagrożenia braku możliwości zaspokojenia egzystencjalnych potrzeb jej lub osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym wywołanych bezrobociem, bezdomnością, ubóstwem, niepełnospra-wnością, długotrwałą lub ciężką chorobą, klęską żywiołową, zdarzeniem losowym, pozostawanie osoby zobowiązanej na wyłącznym utrzymaniu innej osoby lub inną ważną sytuacją życiową. Bez znaczenia są przy tym dodatkowe wyjaśnienia zainteresowanej zawarte w skierowanym do Kolegium piśmie z dnia 29 sierpnia 2013 r., gdyż dotyczą innego okresu na jaki organ ustalił opłatę i innego stanu faktycznego. W skardze E. W. zarzuciła decyzji SKO: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy: 1) art. 194 ust. 1 ustawy poprzez wydanie w dniu 19 lipca 2013 r. decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej z mocą wsteczną, tj. za okres od dnia 17 lipca 2012 r. do dnia 31 stycznia 2013 r., 2) art. 194 ust. 3 ustawy poprzez brak rozstrzygnięcia w kwestii częściowego odstąpienia od ustalenia opłaty mimo wniosku skarżącej z dnia 14 maja 2013 r. i występowania okoliczności uzasadniających takie zwolnienie, 3) art. 194 ust. 1 i 3 ustawy poprzez wydanie jednej decyzji, mocą której organ odstępuje od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej jednemu rodzicowi i jednocześnie nakłada na drugiego obowiązek uiszczania comiesięcznej opłaty z tego tytułu, pomimo że decyzja dot. odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty (uznaniowa) oraz decyzja ustalająca jej wysokość posiadają zupełnie odrębne podstawy i przesłanki prawne, a rozstrzygnięcia w obu w/w sprawach nie mogą zapaść na mocy jednej decyzji administracyjnej, bowiem obie materie zostały od siebie jednoznacznie rozgraniczone, II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 138 § 1 k.p.a. poprzez nie uchylenie wadliwej decyzji organu I instancji, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80, 104 § 1-2, 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz brak oceny przesłanek uzasadniających częściowe odstąpienie od ustalenia opłaty, błędne ustalenie faktyczne, że skarżąca "nie wykazała zainteresowania skorzystaniem z dobrodziejstw Uchwały", 3) art. 7, 8, 9 k.p.a. poprzez brak stosownych pouczeń o obowiązku złożenia osobnych wniosków o odstąpienie od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka Z. K. do każdego z dwóch równolegle toczących się postępowań dotyczących różnych okresów pobytu dziecka w rodzinie zastępczej, 4) art. 11 k.p.a. poprzez brak rzetelnego i opartego na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie wyjaśnienia przesłanek obciążenia skarżącą opłatą za pobyt jej córki w rodzinie zastępczej w pełnej wysokości, 5) art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a. poprzez wydanie jednej decyzji, mocą której organ odstępuje od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej jednemu rodzicowi i jednocześnie nakłada na drugiego obowiązek uiszczania comiesięcznej opłaty z tego tytułu, pomimo że decyzja dot. odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty (uznaniowa) oraz decyzja ustalająca jej wysokość posiadają zupełnie odrębne podstawy i przesłanki prawne, a rozstrzygnięcia w obu w/w sprawach nie mogą zapaść na mocy jednaj decyzji administracyjnej, bowiem obie materie zostały od siebie jednoznacznie rozgraniczone. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu – przedstawiając dotychczasowy tok postępowania i rozwijając zgłoszone zarzuty - podniosła, że w okresie od stycznia do lipca 2013 r. przed MOPS [...] toczyły się równocześnie dwa postępowania dotyczące ustalenia opłaty za pobyt Z. K w rodzinie zastępczej; jedno zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za okres od 17 lipca 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. oraz drugie, zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za okres od 1 lutego 2013 r. do 31 stycznia 2014 r. Korespondencja w tych sprawach była prowadzona przez organ równolegle pod bardzo różnymi numerami, a z ich treści nie zawsze wynikało, jakiego okresu dotyczą. W konsekwencji organ doprowadził do dezorientacji skarżącej co do przebiegu i rozstrzygnięć w prowadzonych postępowaniach, która została dodatkowo pogłębiona na skutek uchylenia przez Kolegium w dniu [...] maja 2013 r. pierwszej decyzji w sprawie. Skarżąca składając w następstwie tego w dniu 14 maja 2013 r. wniosek o odstąpienie od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej była przekonana, że obejmuje on wszystkie postępowania. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym było też uprzednie ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty i w zależności od jego wyników, podjęcie orzeczenia w kwestii ustalenia opłaty od drugiego rodzica. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan faktyczny jest następujący: decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent przyznał rodzinie zastępczej E. K., na pokrycie kosztów utrzymania dziecka Z. K., świadczenie w kwocie 483.87zł za okres od dnia 17 lipca 2012 r. do dnia 31 lipca 2012 r. oraz od dnia 1 sierpnia 2012 r. po 1000 zł miesięcznie, do czasu opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej, płatne z kasy MOPS [...]. W konsekwencji, zawiadomieniem z dnia 10 grudnia 2012 r. poinformował E. W. /matkę Z. K./ oraz T. K. /ojca dziecka/ o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. W przypadku E. W. zawiadomienie dwukrotnie awizowane nie zostało podjęte. Kolejnym pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. skierowanym tym razem do zakładu pracy, zawiadomiono E. W. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. W zawiadomieniu zamieszczono pouczenia m.in. co do możliwości złożenia wniosku o odstąpienie od ustalenia tej opłaty, z jednoczesnym przesłaniem stosownego wniosku oraz niezbędnych załączników. W postępowaniu tym wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty złożył w dniu 31 grudnia 2012 r. T. K.; z akt wynika, że E. W. wniosku nie złożyła. Zawiadomieniem /28 lutego 2013r./ organ poinformował strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. oraz o terminie rozpatrzenia sprawy do 27 marca 2013 r., po czym decyzją z dnia [...] marca 2013 r. odstąpił od ustalenia T. K. /ojcu/ miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej od dnia 17 lipca 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. oraz ustalił E. W. /matce/ miesięczną opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w wysokości 483,87 zł. za okres od 17 do 31 lipca 2012 r. i w kwocie po 1000 zł miesięcznie za okres od 1 sierpnia 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. Na skutek odwołania E. W., w którym wskazano na solidarne ponoszenie opłat przez oboje rodziców jak również, że "naliczenie opłat w takiej wysokości lub braku odstąpienia od naliczania spowoduje zagrożenie braku możliwości zaspakajania egzystencjalnych o]potrzeb moich i osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym" /odwołanie in fine/, Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2013 r. [...], uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy skupił się na brakach materiału dowodowego odnośnie do sytuacji ojca dziecka i w wytycznych wskazał zakres postępowania dowodowego, które należy uzupełnić; jednocześnie stwierdził, że "organ winien wskazać na piśmie E. W. warunki odstąpienia od ustalenia opłaty określonej w Uchwale Nr [...] Rady Miast [...]". Prowadząc ponownie postępowanie organ przy piśmie z dnia 13 czerwca 2013 r. przekazał E. W. zarówno wniosek, jak i warunki ubiegania się o odstąpienie od ustalenia opłaty, przeprowadził postępowania dowodowe odnośnie do sytuacji majątkowej T. K., po czym w dniu 4 lipca 2013 r. poinformował, że rozpatrzenie sprawy nastąpi po zgromadzeniu pełnej dokumentacji, do dnia 4 sierpnia 2013 r. W dniu 4 lipca do organu zgłosiła się E. W., która zapoznała się dokumentacją zgromadzoną w sprawie; zadeklarowała również, że "w przyszłym tygodniu złoży wniosek wraz z oświadczeniem o stanie majątkowym i dokumentami potwierdzającymi uzyskiwane przez nią dochody w miesiącu czerwcu 2013 r." Wobec braku wniosku, organ w dniu [...] lipca 2013 r. wydał decyzję, która utrzymana została w mocy rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi. II. Prawem materialnym normującym zasady finansowania wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, w tym opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz umorzenia tych należności, są przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm., dalej: ustawa). Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. W myśl natomiast art. 194 ust. 3, starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. III. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji ustalając skarżącej opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w kwotach wynikających z decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., a więc w pełnej wysokości przyjęły, że skoro E. W. nie złożyła wniosku o odstąpienie od jej ustalenia, to brak było podstaw do podjęcia innego, niż zaskarżone, rozstrzygnięcia. Innymi słowy, wobec braku wniosku nie było możliwe odstąpienie od ustalenia opłaty. Stanowisko to jest wadliwe, jeśli się weźmie pod uwagę brzmienie art. 194 ust. 3 ustawy oraz możliwość orzekania "z urzędu" w tym przedmiocie i to w sytuacji, gdy organ I instancji prowadził równolegle dwa postępowania w tym samym przedmiocie, różniące się jedynie czasookresem, za który ustalana była opłata. Pierwsze postępowanie, po decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...] maja 2013 r. oraz drugie, w związku z zawiadomieniem z dnia 17 kwietnia 2013 r. o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie miesięcznej opłaty za pobyt dziecka E. K. w rodzinie zastępczej, od dnia 1 lutego 2013 r., a więc za okres rozpoczynający się bezpośrednio po okresie, którego niniejsze postępowania dotyczy. W tej drugiej sprawie, na skutek wniosku złożonego przez E. W. w dniu 16 maja 2013 r. o odstąpienie od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. [...]: 1. odstąpił wobec T. K. w całości od ustalenia opłaty; 2. odmówił E. W. odstąpienia od ustalenia w całości miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej od dnia 1 lutego 2013 r. do 31 stycznia 2014 r. oraz odstąpił od ustalenia miesięcznej opłaty w części – do równowartości kwoty 10% dochodu E. W.; 3. ustalił E. W. opłatę w kwocie 257,64 zł. za wymieniony wyżej okres. Oznacza to, że sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącej była znana organowi I instancji i pomimo to, w odstępie kilkunastu dni, bo w dniu [...] lipca 2013 r., Prezydent w odmienny sposób rozstrzygnął o wysokości miesięcznej opłaty za poprzedni okres. Zatem stwierdzić należy, że wydając decyzję w dniu [...] lipca 2013 r. organ naruszył zasady ogólne, w szczególności art. 7, art. 8 i art. 9, a także art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nadto w uzasadnieniu nie wskazał, dlaczego – mimo możliwości wynikających z art. 194 ust. 3 ustawy – nie orzeczono "z urzędu" w trybie tego przepisu. Zatem uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie spełnia standardów wymaganych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Jeszcze raz podkreślić należy, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie mogło być prowadzone również "z urzędu" co ma ten skutek, że organ znając de facto sytuację majątkową i rodzinną skarżącej, miał możliwość nawet bez wniosku, rozpoznać sprawę. Dysponując materiałem dowodowym zgromadzonym wprawdzie w innym postępowaniu, mógł poczynić ustalenia faktyczne odnośnie do sytuacji majątkowej i rodzinnej E. W. i na tej podstawie wydać stosowne rozstrzygnięcie. Tymczasem, jak to wyżej wskazano, organy skupiły się wyłącznie na tym, że skarżąca w rozpoznawanej sprawie stosownego, odrębnego wniosku nie złożyła. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni fakty, znane z urzędu /art. 77 § 4 k.p.a./ a w razie potrzeby uzupełni postępowanie dowodowe i dopiero wtedy podejmie decyzję stosownej treści. Z tych przyczyn orzeczono jak w wyroku, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a./, w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 194 ust. 3 ustawy, w zw. z art. 135 p.p.s.a.