II SA/Rz 1274/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego zbiornika -skargę oddala- II SA/Rz 1274/17 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB), na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stanu technicznego zbiornika na gnojówkę istniejącego na działce nr 918 w W. W uzasadnieniu wskazał, że w toku oględzin ustalono, że przy wschodniej ścianie budynku gospodarczego na działce nr 918 w W. własności M. G. znajduje się ubikacja o wymiarach 1,24 m x 1,21 m oraz zbiornik na gnojówkę i fekalia. Budynek ten znajduje się w pobliżu granicy z działką nr 917 własności W. i E. W. W terenie brak jest geodezyjnych znaków granicznych wskazujących dokładny przebieg granicy pomiędzy tymi działkami (właściciel działki nr 918 podał, że zbiornik na gnojówkę znajduje się w odległości ok 2,30 m od granicy działki). Ustalono także, że przedmiotowy zbiornik wykonany jest w całości jak żelbetonowy, łącznie z dnem, pokrywa drewniana. Wymiary zbiornika to 2,90 m x 1,24 m. Głębokość od dna do górnej powierzchni pokrywy wynosi 1,70 m. Górna krawędź znajduje się ok 45 cm nad poziomem terenu. Jak podał organ, w dniu oględzin - 10 maja 2017 r. – w zbiorniku znajdowało się ok. 8 cm gnojówki z wodą. Dokonane oględziny wykazały, że zbiornik jest w dobrym stanie technicznym. Betonowe elementy zbiornika nie posiadają rys, spękań, beton nie kruszy się. Dno zbiornika jest wybetonowane w całości, a wielokrotne uderzania metalowym przedmiotem o dno świadczą o dobrej jakości betonu. PINB uznał, że wobec niestwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego zbiornika na działce nr 918 poł. w W. postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Wyjaśnił także, że przedłożone przez E. W. zdjęcia nie świadczą o złym stanie technicznym ani o nieszczelności zbiornika. Od decyzji tej odwołał się E. W. (reprezentowany przez pełnomocnika), zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez brak wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego. W szczególności nie ustalono, czy stan techniczny zbiornika na gnojówkę jest zgodny z przepisami prawa, nie zbadano przeznaczenia zbiornika, nie ustalono jego odległości od granicy z działką odwołującego oraz nie zbadano zgodności stanu technicznego w wymaganiami określonymi w przepisach prawa. Odwołujący zakwestionował sposób prowadzenia oględzin; zbiornik nie był opróżniony i nie był przygotowany do wykonania czynności oględzin. Zarzucił także brak wyłączenia pracowników PINB z uwagi na wątpliwości co do ich bezstronności, brak zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu, w tym uniemożliwienie wypowiedzenia się podczas czynności oględzin. Odwołujący podniósł również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 91 ust. 1 pkt 1, art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, dalej: u.P.b.) poprzez ich niezastosowanie, w tym nienałożenie na M. G. sankcji prawnych. Wskazał nadto na naruszenie art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.P.b. poprzez ich niezastosowanie i niesprawdzenie, czy strona utrzymuje i użytkuje obiekt zgodnie z zasadami z art. 5 ust. 2 i wypełnia wymagania z ust. 1 tego przepisu oraz na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997 r. Nr 132, poz. 877) poprzez ich niezastosowanie i niesprawdzenie konstrukcji, parametrów i odległości od granicy działek gnojownika znajdującego się na działce nr 918 w W. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (w Rzeszowie dalej: "WINB") decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 K.p.a. w zw. z art. 66 P.b. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie wskazał, że przeprowadzone zostało dodatkowe postępowanie uzupełniające. W trakcie oględzin wykonano dokumentację fotograficzną i przyjęto oświadczenia stron, a o dokonanych ustaleniach, spisanych w protokole, poinformowano W. i E. W. Organ podał także, że mimo wezwania M. G. do okazania przedmiotu postępowania wszystkim uczestnikom, nie wpuścił on na teren własnej posesji właścicieli działki sąsiedniej, wobec czego nałożono na niego karę. Odnosząc się zaś do przedmiotu postępowania wyjaśnił, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że budynek przy którym znajduje się przedmiotowy zbiornik pełni obecnie funkcję gospodarczą (a nie inwentarską). Jak stwierdził, "w zasadzie pełni funkcję zbiornika na nieczystości pochodzenia ludzkiego" i podlega regulacjom z art. 61 u.P.b. Z dokonanych przez organ I instancji oraz w toku postępowania odwoławczego ustaleń wynika, że zbiornik znajduje się w dobrym stanie technicznym. Stan ścian zewnętrznych zbiornika jest dobry, nie widać spękań. Wewnątrz na widocznych elementach ścian również brak spękań, rys czy odprysków betonu Po kilkukrotnym uderzeniu w dno zbiornika, stwierdzono, że dno jest betonowe. Na zewnątrz zbiornika nie widać podcieków. W rowku za ogrodzeniem drewnianym widoczna niewielka ilość wody opadowej (w dniu oględzin padał deszcz). W tych okolicznościach WINB jako prawidłowe ocenił umorzenie przez organ I instancji postępowania i wskazał na brak podstaw do wydania decyzji merytorycznej w oparciu o art. 66 ust. 1 u.P.b. Zbiornik jest w dobrym stanie technicznym i nie stanowi zagrożenia dla zdrowia i życia osób i zwierząt. Zaznaczył jedynie, że nieprawidłowym było powoływanie się przez PINB na zapis filmowy na płycie CD, który nie może być uznany za dowód w sprawie (nie zachowuje formy pisemnej). To uchybienie nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów wyjaśnił, że dokonanych ustaleń nie podważają przedłożone przez odwołującego zdjęcia. Nie widać na nich spękań ani miejsca wycieku. Wyjaśnił też, że całkowite wypompowanie zawartości zbiornika jest technicznie trudne (z uwagi na płaskie dno), stąd nie można zarzucać właścicielowi nieprzygotowania obiektu do oględzin. Kwestie dotyczące przebiegu granicy a w związku z tym i lokalizacji zbiornika, jego parametrów, grubości i podniesienia terenu działki nr 918 nie mają znaczenia w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego obiektu. Przywołane przez odwołującego rozporządzenie nie ma zastosowania w sprawie. Przedmiotowy zbiornik nie stanowi obiektu ani urządzenia o jakim mowa w § 3 tego rozporządzenia. Również zarzut niezastosowania art. 91-92 u.P.b. i art. 88 K.p.a. oraz odmowy wyłączenia pracowników organu nadzoru nie podlega ocenie w tym postepowaniu. Na decyzję WINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł E. W. – zastępowany przez pełnomocnika (adwokata), domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postepowania administracyjnego. Analogicznie jak w odwołaniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności sprawy, niezapewnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Nadto nieustalenie, czy stan techniczny zbiornika na gnojówkę jest zgodny z przepisami prawa, brak zmierzenia odległości od granicy sąsiedniej, niezbadanie dna zbiornika, nieustalenie jego szczelności, brak dokładnego pomiaru zbiornika. Skarżący zakwestionował sposób przeprowadzenia badania zbiornika, gdyż nie wezwano do jego całkowitego opróżnienia. Nie przeprowadzono dowodu z dołączonej mapy na okoliczność przebiegu granicy pomiędzy działkami stron, które pozostają w sporze. Zarzucił naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania przyczyn z powodu których organ innym dowodom odmówił wiarygodności i poprzez brak merytorycznego uzasadnienia przyczyn uznania, że przedmiotowy zbiornik nie podlega przepisom rozporządzenia z 7 października 1997 r. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), a jedynie ogólne wskazanie, że podlega regulacjom z art. 61 P.b. Skarżący wskazał na naruszenie art. 61 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego i warunków jakim powinien odpowiadać związany ze zbiornikiem na gnojówkę obornik. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza także przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 61 pkt 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 u.P.b. poprzez ich niezastosowanie i brak sprawdzenia, czy M. G. utrzymuje i użytkuje zbiornik na gnojówkę wraz z związanymi z nim urządzeniami (tj. obornikiem) zgodnie z zasadami z art. 5 ust. 1 i 2 u.P.b. Jego zdaniem decyzja narusza przepisy rozporządzenia z 7 października 1997 r. dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym konstrukcji, parametrów i odległości od granicy działek urządzeń takich jak gnojownik i obornik oraz przepisy rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. dotyczące zbiornika na nieczystości ciekłe i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych poprzez ich niezastosowanie (w sytuacji gdy organ uznał, że rozporządzenie z 7 października 1997 r. nie ma zastosowania). W konsekwencji nie ustalono funkcji zbiornika i regulacji jakim on podlega. Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli w opisanym powyżej zakresie Sąd wskazanych uchybień nie stwierdził. Przedmiotem prowadzonego postępowania był stan techniczny zbiornika na gnojówkę, istniejącego na działce nr 918 w W., stanowiącej własność M. G. Na wstępie odniesienia wymaga charakter tego obiektu. Wspomniany zbiornik na gnojówkę wraz ze znajdującą się nad nim częściowo ubikacją przylegają do jednej ze ścian położonego na działce nr 918 budynku gospodarczego, znajdującego się w pobliżu granicy z działką nr 917 własności W. i E. W. Jak prawidłowo ustalono w toku postępowania, budynek ten nie pełni funkcji inwentarskiej, co obrazuje znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy dokumentacja fotograficzna z dokonanych oględzin oraz potwierdzają dokonane ustalenia, że M. G. nie posiada żadnych dużych zwierząt (hodowane kury są trzymane w innej części działki). Nie stwierdzono również, by wygrodzony wraz ze zbiornikiem na gnojówkę drewnianym płotkiem fragment działki pełniący aktualnie funkcję kompostownika był wykorzystywany do składowania obornika; wyrażane w tym zakresie przypuszczenia pełnomocnika skarżącego nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Wyklucza to tym samym kwalifikację przedmiotowego zbiornika jako obiektu lub urządzenia, o jakich mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997 r. Nr 132, poz. 877), w szczególności za zamknięty zbiornik na płynne odchody zwierzęce wraz z płytą do składowania obornika (§ 3). Przedmiotowy zbiornik, pełniący faktycznie funkcję zbiornika na fekalia, stanowi więc obiekt budowlany, względem którego jego właściciel – stosownie do art. 61 u.P.b. – ma obowiązek: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 (tj. użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7); 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Podejrzenie naruszenia w/w obowiązków, tak jak w rozpoznawanej sprawie - skutkuje postępowaniem w trybie art. 66 u.P.b., którego ust. 1 stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W świetle powyższego Sąd uznał, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia, że w kontrolowanej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 u.P.b. Postępowanie dowodowe przeprowadzone tak na etapie procedowania przed organem administracji I jak i II instancji nie dało żadnych podstaw do uznania, że przedmiotowy zbiornik znajduje się w złym stanie technicznym. Na jego ścianach zarówno tych wyniesionych ponad poziom terenu jak i znajdujących się w gruncie nie stwierdzono żadnych rys, spękań i odprysków betonu. Żadnych zastrzeżeń nie wzbudził także stan betonowego dna. Wprawdzie jego bezpośrednie oględziny nie były możliwe z uwagi na zalegający kilkucentymetrowy poziom cieczy i obiektywne trudności w jej całkowitym usunięciu, nie podważa to jednak w ocenie Sądu wyników tych oględzin, w trakcie których dokonano badania dna metalowym prętem. Wyniki tego badania w zestawieniu z brakiem stwierdzenia wycieków ze zbiornika w dostateczny sposób potwierdzają, że jego stan techniczny nie budzi zastrzeżeń. O występowaniu potencjalnych wycieków – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – w żaden sposób nie świadczy niewielka ilość wody znajdująca się w rowku biegnącym wzdłuż całej długości granicy działek nr 918 i 917 (miejsca takich wycieków nie zostały przez nikogo wskazane i potwierdzone). Niezależnie od tego, że ilość cieczy wprowadzanej do zbiornika nie koreluje z ilością wody w tym rowku, to nie przypomina ona również gromadzonych w zbiorniku nieczystości. O słuszności stanowiska, że jest to napływająca woda opadowa świadczy także wyższy poziom działki nr 918 względem działki nr 917. Oznacza to za chybione zarzuty kwestionujące stan techniczny przedmiotowego zbiornika. Za nieuzasadnione w związku z tym należy również uznać zarzuty skargi dotyczące niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, w tym brak powołania biegłego celem poczynienia nie budzących wątpliwości ustaleń dotyczących stanu zbiornika. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 78 K.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić takiego żądania, jeżeli dotyczy ono okoliczności w sposób dostateczny stwierdzonych już innymi dowodami, a tak z opisanych wyżej względów było w niniejszej sprawie. Skoro organy obu instancji w wyczerpujący ustaliły stan faktyczny sprawy, brak było podstaw do kontynuowania postępowania dowodowego. O procesowej wadliwości dokonanych w sprawie oględzin zbiornika na działce nr 918 nie może przesądzać okoliczność braku uczestnictwa w nich skarżącego, któremu wstępu na teren swojej nieruchomości (wynikającego z wieloletniego konfliktu sąsiedzkiego) zabronił M. G. Jakkolwiek niezapewnienie stronie skarżącej możliwości czynnego udziału w oględzinach stanowi naruszenie obowiązku wynikającego z art. 10 i art. 79 § 2 K.p.a., należy podzielić stanowisko WINB, że prawa strony wynikającego z art. 79 § 2 K.p.a. nie można tak rozumieć, że daje ono prawo wstępu na cudzą nieruchomość bez zgody jej właściciela, co naruszałoby art. 140 K.c. oraz inne przepisy rangi konstytucyjnej, jak np. art. 21 ust. 1 oraz art. 64. Organy nadzoru budowlanego nie mają też takiej możliwości, aby wbrew woli właściciela nieruchomości spowodować wejście na jej teren innej osoby, jeżeli nawet jest stroną postępowania, w którym mają być przeprowadzane oględziny. Jednocześnie nie można oceniać wartości dowodowej przeprowadzanych oględzin wyłącznie w oparciu o to, że strona nie została wpuszczona na teren nieruchomości, na której były przeprowadzane oględziny, nie może to też świadczyć o naruszeniu zasady czynnego udziału strony (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2017 r. II OSK 1225/15 - LEX nr 2237700 i z dnia 4 grudnia 2015 r. II OSK 872/14 - LEX nr 2000040). W tym zakresie Sąd akceptuje stanowisko WINB, że nieobecność skarżącego w toku oględzin na działce nr 918 nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a jedynym wyjściem w takiej sytuacji – prawidłowo zastosowanym przez ten organ – było ukaranie właściciela działki nr 918 M. G. grzywną na podstawie art. 88 § 1 K.p.a. za bezzasadną odmowę udostępnienia i okazania przedmiotu postępowania wszystkim jego uczestnikom. Zwrócić uwagę należy także, że art. 61 i art. 66 zamieszczone zostały w rozdziale 6 u.P.b. zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Tym samym art. 66 ust. 1 pkt 3 ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy nieodpowiedni stan techniczny obiektu jest następstwem jego niewłaściwego użytkowania, utrzymywania go w niewłaściwym stanie (bez remontu, konserwacji), zużycia lub innych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Przepis ten nie daje podstaw do usunięcia stanu pierwotnej niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Tym samym nie mogą odnieść zamierzonego skutku także zarzuty związane z brakiem ustaleń co do przebiegu granicy między działkami nr 918 i 917 i usytuowania względem niej zbiornika. Brak stwierdzenia przesłanek o jakich mowa w art. 66 ust. 1 u.P.b. był zatem równoznaczny z brakiem podstaw prawnych do nałożenia przez organy nadzoru budowlanego obowiązków określonych w tym przepisie, a w konsekwencji uzasadniał wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stanu technicznego zbiornika. W myśl bowiem art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Oznacza to, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne z uwagi na brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W konsekwencji należało stwierdzić, że wbrew zarzutom sformułowanym w skardze, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Z podanych wyżej względów skarga podlegała zatem oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.