II SA/Rz 1275/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydłużenia okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...]. Przedmiotem skargi M. K. jest wydana na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69 poz. 415 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) decyzja Wojewody z dnia [...] października 2011 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] orzekającą o odmowie wydłużenia okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych do upływu 12 miesięcy. Z uzasadnienia i akt sprawy wynika, że M. K. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. w dniu [...] marca 2011r. i z tym dniem Starosta przyznał jej status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 17 marca 2011 r., na okres 6 miesięcy, w wysokości 742,10 zł/m-c w okresie pierwszych trzech miesięcy, natomiast w okresie kolejnych miesięcy tj. od dnia 17.06.2011 r. w wysokości 582,70 zł/m-c tj. 100% podstawowej wysokości zasiłku. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. M. K. zwróciła się o przedłużenie okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych do 12 miesięcy. Wskazała, że sama wychowuje troje dzieci, w tym dwoje nieletnich. Obecnie poszukuje pracy, ale bezskutecznie. Po jego rozpoznaniu wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] odmówiono M. K. wydłużenia okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych do upływu 12 miesięcy. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawczyni nie spełnia ustawowych warunków określonych w przepisie art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. a - c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. K. i wniosła o przedłużenie okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych do 12 miesięcy. Podkreśliła, że z takim wnioskiem wystąpiła do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w J. Po upływie 3 tygodni uzyskała informację, że decyzja nie zapadła, a jeden z kierowników referatu zaproponował jej wycofanie tego wniosku. Podała, że nie uczyniła tego, gdyż pozbawiona by została możliwości złożenia odwołania. W jej ocenie ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dyskryminuje osoby samotnie wychowujące dzieci. Wszelkie jej starania o pracę kończą się fiaskiem. Pobierane z MOPS w J. świadczenia są niewystarczające na potrzeby jej rodziny. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2011 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny sprawy i dodał, że w dniu [...] września 2011 r. orzeczono o utracie przez M. K., od dnia 17 września 2011r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Powołując się na treść art. 73 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy organ wskazał, że okres pobierania zasiłku wynosi: 1) 6 miesięcy - dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku nie przekraczała 150 % przeciętnej stopy bezrobocia w kraju; 2) 12 miesięcy - dla bezrobotnych: a) zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku przekraczała 150 % przeciętnej stopy bezrobocia w kraju lub b) powyżej 50 roku życia oraz posiadających jednocześnie co najmniej 20-letni okres uprawniający do zasiłku, lub c) którzy mają na utrzymaniu co najmniej jedno dziecko w wieku do 15 lat, a małżonek bezrobotnego jest także bezrobotny i utracił prawo do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania po dniu nabycia prawa do zasiłku przez tego bezrobotnego. Wojewoda podkreślił, że odwołująca nie spełnia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Przede wszystkim zgodnie z Obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 30.09.2009r. w sprawie przeciętnej stopy bezrobocia w kraju oraz na obszarze powiatów (M.P. Nr 64, poz. 854) – (uwaga Sądu winno być Obwieszczenie z dnia 30.09.2010r. M.P. z 2010r. Nr 71 poz. 910) stopa bezrobocia na obszarze działania PUP w J., na dzień 30.06.2010 r. wynosiła 17,3 (147,86%), zatem nie przekraczała 150% przeciętnej stopy bezrobocia w kraju wynoszącej 11,7. Ponadto z karty rejestracyjnej wynika, że M. K. urodziła się w dniu [...].11.1967r., zatem nie jest osobą powyżej 50 roku życia i nie posiada co najmniej 20-letniego okresu uprawniającego do zasiłku (art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b), jest także osobą stanu wolnego, a zatem nie spełnia warunku określonego w art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. c ww. ustawy. Organ podkreślił, że prawa i obowiązki bezrobotnego uregulowane zostały w ustawie o promocji zatrudnienie i instytucjach rynku pracy. Obowiązkiem organu jest ustalenie sytuacji osoby bezrobotnej i ścisłe przestrzeganie przepisów ustawy. Ustawodawca nie przewidział możliwości wydłużenia okresów pobierania zasiłku z uwagi na szczególne okoliczności dotyczące osoby bezrobotnego. Jedyny wyjątek stanowi okoliczność wskazana w art. 73 ust. 3 tej ustawy, który jednak nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Z tej przyczyny upływ ustawowego okresu pobierania zasiłku obligował organ do wydania decyzji o odmowie przedłużenia okresu pobierania zasiłku, a w następstwie do wydania decyzji orzekającej o utracie prawa do zasiłku z uwagi na upływ maksymalnego okresu jego pobierania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wyżej wymienioną decyzję złożyła M. K. wnosząc o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Podtrzymując argumentacje zawartą w odwołaniu wskazała, że decyzja jest dla niej krzywdząca i niesprawiedliwa. Podkreśliła, że jest samotną matką wychowującą dwoje dzieci w wieku szkolnym, jest w bardzo trudnej sytuacji finansowej. Jedynym źródłem utrzymania są świadczenia z MOPS w J. i alimenty. Jej syn często choruje, córka nosi aparat ortodontyczny, którego zakup musi spłacać w ratach. Podkreśliła, że przepracowała 19 lat, a odkąd jest zarejestrowana w PUP w J. nigdy nie otrzymała propozycji zatrudnienia, stażu, kursów czy przekwalifikowania się. Nadal poszukuje pracy, ale jej wysiłki kończą się niepowodzeniem, podjęła naukę w Liceum dla Dorosłych. Skarżąca podkreśliła, że jako matka samotnie wychowująca dzieci powinna znajdować się pod szczególną ochroną i opieką Państwa, co wynika wprost z przepisów Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że w świetle przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach pracy, trudna sytuacja materialna bezrobotnego nie stanowi przesłanki ani do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ani też do przedłużenia okresu pobierania tego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - określanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdza nieważność decyzji jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie i nie będąc przy tym związany granicami skargi, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. Wydając decyzję administracyjną, organ administracji dokonuje konkretyzacji prawa, które stanowi podstawę do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw lub wykonania obowiązku. W państwie prawa każdy organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa i w każdym przypadku działalność ta musi znajdować oparcie w konkretnej normie prawa. Podstawę prawną do wydawania aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) stanowią przepisy prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę stanowią przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69 poz. 415 ze zm.). W okolicznościach sprawy zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2011 r., którą po rozpoznaniu wniosku M. K. orzeczono o odmowie wydłużenia okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych do upływu 12 miesięcy. W decyzjach tych wskazano na niespełnienie ustawowych przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Kwestie związane z przyznawaniem świadczeń dla osób bezrobotnych regulowane są w rozdziale 15 powołanej wyżej ustawy, natomiast w art. 73 ust. 1 określone zostały okresy pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie z tym przepisem okres pobierania zasiłku wynosi: 1) 6 miesięcy - dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku nie przekraczała 150 % przeciętnej stopy bezrobocia w kraju; 2) 12 miesięcy - dla bezrobotnych: a) zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku przekraczała 150 % przeciętnej stopy bezrobocia w kraju lub b) powyżej 50 roku życia oraz posiadających jednocześnie co najmniej 20-letni okres uprawniający do zasiłku, lub c) którzy mają na utrzymaniu co najmniej jedno dziecko w wieku do 15 lat, a małżonek bezrobotnego jest także bezrobotny i utracił prawo do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania po dniu nabycia prawa do zasiłku przez tego bezrobotnego. Z kolei z art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o: uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego (lit. a), przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów (lit. b), obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia i przygotowania zawodowego dorosłych finansowanych z Funduszu Pracy (lit. c), odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy, należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46, oraz innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, o których mowa w art. 76 ust. 7a (lit. d). Z powyższego wynika zatem, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w art. 9 ust. 1 pkt 14, zawiera w swej treści katalog wydawanych decyzji, który jest katalogiem zamkniętym. Oznacza to, że tylko w sprawach wymienionych w tym przepisie wydawane są rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9.11.2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 543/2006, LexPolonica nr 2323380). Wśród spraw wymienionych w treści art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy ustawodawca nie przewidział rozstrzygania w formie decyzji o odmowie wydłużenia okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Powołany wyżej przepis art. 73 ust. 1 ustawy wskazuje okresy przez jakie zasiłek dla bezrobotnych może być pobierany. Okres pobierania zasiłku wynieść może 6 miesięcy lub 12 miesięcy, w zależności od spełnienia przesłanek określonych w ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 powołanego przepisu. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poza jednym wypadkiem określonym w art. 73 ust. 3 cyt. ustawy (który jednak nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie), nie przewiduje możliwości przedłużenia czy też wydłużenia okresu pobierania zasiłku. Przepisy tej ustawy jednoznacznie wskazują, że okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych wynosi 6 miesięcy lub 12 miesięcy, w zależności od spełnionych przesłanek. W okolicznościach sprawy skarżąca M. K. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. w dniu [...] marca 2011r. i z tym dniem Starosta [...] przyznał jej status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 17 marca 2011 r., na okres 6 miesięcy. Następnie skarżąca wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. zwróciła się o przedłużenie okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych do 12 miesięcy. Organ I instancji po jego rozpoznaniu odmówił wydłużenia okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych do upływu 12 miesięcy. Organ odwoławczy decyzję tą utrzymał w mocy. Jak wyżej wskazano organ administracji publicznej obowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa. Podstawę do wydania decyzji należy wyprowadzić z konkretnej normy prawa materialnego. Organ administracyjny "nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa" (wyrok NSA z 17.11.1982 r., sygn. akt II SA 1474/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 107). Oznacza to konieczność wskazania wyraźnego przepisu prawa jako podstawy podjęcia decyzji administracyjnej i tylko ten konkretny przepis stanowić może wyłączny "punkt odniesienia" do oceny dopuszczalności zastosowania formy decyzji przez organ administracji (por. J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z 14.06.1985 r., sygn. akt III SA 327/85, OSPiKA 1987, nr 7-8, poz. 160, s. 326 i 327). Odnosząc powyższe od niniejszej sprawy podkreślić należy, że skoro przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidują możliwości wydania decyzji w przedmiocie wydłużenia okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych przyznanego na okres 6 miesięcy, o kolejne 6 miesięcy (aż do upływu 12 miesięcy), to wydanie decyzji w tej materii (co ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy) powoduje, że decyzja taka jako wydana bez podstawy prawnej, podlegać musi stwierdzeniu nieważności. Odmawiając wydłużenia okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych Starosta [...] wskazał na art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b oraz 73 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepisy te jednak wyraźnie stanowią, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku oraz że okres pobierania zasiłku wynosi 6 bądź 12 miesięcy. Przepisy te nie przewidują natomiast możliwości wydania decyzji w przedmiocie wydłużenia bądź odmowy wydłużenia okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy przewiduje możliwość przedłużenia okresu pobierania zasiłku, a mianowicie w razie urodzenia dziecka przez kobietę pobierającą zasiłek w okresie, o którym mowa w ust. 1 (art. 73), lub w ciągu miesiąca po jego zakończeniu, okres ten ulega przedłużeniu o czas, przez który przysługiwałby jej, zgodnie z odrębnymi przepisami, zasiłek macierzyński. Jednakże sytuacja taka nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji - postępowanie w takiej sprawie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 26.02.1992 r., I SA 1408/91, Wokanda 1992/5/26, wyrok NSA z dnia 25.01.1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990/1/16). Reasumując wydanie decyzji o odmowie wydłużenia okresu pobierania zasiłku, w sytuacji gdy przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie przewidują takiej możliwości, wypełnia przesłankę stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej. Brak podstawy prawnej oznacza brak przepisu prawa powszechnie obowiązującego albo niespełnienie przez przepis wymagań podstawy prawnej do działania organów administracji. W doktrynie podkreśla się, że oznacza to m. in. wydanie decyzji poza sferą działania administracji publicznej, np. w sferze stosunków cywilnoprawnych, wydanie decyzji wówczas, gdy przewidziana jest inna forma działania, np. czynności materialnotechniczne, czy oparcie decyzji na przepisach prawa materialnego, odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanu występującego w danej sprawie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 896-900). W niniejszej sprawie stwierdzeniu nieważności podlega też decyzja organu II instancji, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...], jako wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Jako rażące kwalifikowane są naruszenia przepisów prawa materialnego, a także przepisy kompetencyjne i również przepisy procesowe (vide B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wyd. C.H.Beck W-wa 1996 r., str. 717). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 17.09.1997 r. III Sa 1425/96 i z dnia 6.08.1984 r. II SA 737/84, GAP 1986, Nr 1, str. 45). W świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być błędy w wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 10.09.1997 r. III SA 1148/96). Nie ulega zatem wątpliwości, że utrzymanie w mocy decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej i niedostrzeżenie tego faktu przez organ odwoławczy i ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, bez wątpienia należy ocenić jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w rezultacie stanowi powód do stwierdzenia nieważności również zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe względy pod uwagę Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], odstępując od merytorycznej oceny zarzutów skargi. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącej organ uwzględni uwagi zawarte w niniejszym wyroku. Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, które nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków.