II SA/Rz 1277/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2023 r. nr OA.7723.22.1.2023 w przedmiocie zajęcia stanowiska w sprawie zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego – skargę oddala – Przedmiotem skargi JK (dalej: "Skarżący") jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 23 czerwca 2023 r. nr OA.7723.22.1.2023, wydane w przedmiocie zajęcia stanowiska w sprawie zgłoszonych zarzutów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "Organ I instancji") nakazał Skarżącemu rozbiórkę nieużytkowanego budynku mieszkalno-gospodarczego, położonego na działce nr [...], w terminie do 30 maja 2016 r. Wobec niewniesienia odwołania, decyzja ta stała się ostateczna. Decyzjami z [...] maja 2016 i [...] grudnia 2016 r. Organ I instancji zmieniał własną decyzję z [...] listopada 2015 r. nr [...] w części dotyczącej terminu zakończenia robót rozbiórkowych wraz z uporządkowaniem terenu odpowiednio do 30 grudnia 2016 r. i 30 maja 2017 r. Wobec kolejnego wniosku Skarżącego, decyzją z 19 czerwca 2017 r. Organ I instancji odmówił zmiany terminu wykonania ostatecznej decyzji dotyczącej rozbiórki budynku. Rozstrzygniecie powyższe zostało utrzymane w mocy wydaną w postepowaniu odwoławczym decyzja PWINB z 18 września 2017 r. Prawomocnym wyrokiem z 7 lutego 2018 II SA/Rz 1184/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę wniesioną na ww. decyzję. Organ I instancji przeprowadził 29 listopada 2017 r. kontrolę, w wyniku której ustalił, ze Skarżący nie rozebrał spornego budynku. Upomnieniem z 5 grudnia 2017 r. PINB wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku, a wobec jego dalszego niewykonania postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. nałożył na Skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 69 777 zł + koszty egzekucyjne w wysokości 68,00 zł. Jednocześnie [...] kwietnia 2018 r. wystawił tytuł wykonawczy. Postanowieniem z [...] maja 2018 r. Organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie PINB. Wyrokiem z 7 listopada 2018 r. II SA/Rz 701/18 WSA w Rzeszowie uchylił postanowienie PWINB z 23 maja 2018 r. i postanowienie PINB z 10 kwietnia 2018 r. Uwzględniając skargę kasacyjną, wyrokiem z 12 stycznia 2022 r. II OSK 275/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok WSA w Rzeszowie i oddalił skargę. Z uwagi na to, że zobowiązany nie uiścił nałożonej grzywny, ani też nie wykonał nakazu rozbiórki, PINB skierował nałożoną grzywnę do egzekucji należności pieniężnych Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w [...]. W piśmie z 28 kwietnia 2023 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...], działając na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm.) – dalej: "u.p.e.a.", zwrócił się do Organu I instancji o zajęcie stanowiska w zakresie zgłoszonych Skarżącego zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego [...] z [...] kwietnia 2023 r. Skarżący podniósł zarzut nieistnienia obowiązku zapłaty grzywny oraz braku uprzedniego doręczenia upomnienia (art. 33 § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a.). Postanowieniem z [...] maja 2023 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] oddalił zarzuty zgłoszone przez Skarżącego. Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego, postanowieniem z 23 czerwca 2023 r. nr OA.7723.22.1.2023 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Organu I instancji. Organy wskazały, że prowadzone postępowanie dotyczy egzekucji należności pieniężnych wynikających z nałożonej i nieuiszczonej grzywny w celu przymuszenia do wykonania przez Skarżącego obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji PINB z 18 listopada 2015 r. Organy podniosły, że nieistnienie obowiązku w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał (np. z mocy prawa) albo nie wydano lub nie wysłano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, lecz przed rozpatrzeniem zarzutów. Z kolei pod pojęciem wygaśnięcia obowiązku należy rozumieć przede wszystkim wykonanie lub umorzenie obowiązku w całości lub w części czy przedawnienie obowiązku. W ocenie Organów taka sytuacja nie zachodzi w opisywanej sprawie, bowiem w obrocie prawnym funkcjonuje niewykonana decyzją Organu I instancji z [...] listopada 2015 r. nr [...], nakazująca Skarżącemu rozbiórkę nieużytkowanego budynku mieszkalno-gospodarczego, położonego na działce nr [...]. Ustalenia świadczące o niewykonaniu obowiązku wynikają z protokołów kontroli PINB m.in. z 29 listopada 2017 r., 23 marca 2022 r. i 24 lutego 2023 r. Ponadto ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych Organu I instancji wynika, że upomnienie z 5 grudnia 2017 r. zostało doręczone osobiście Skarżącemu 8 grudnia 2017 r. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę oddalenia zgłoszonych zarzutów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA), JK wniósł o poddanie kontroli zaskarżonego postanowienia PWINB. Skarżący podniósł, że nie dysponuje środkami finansowymi na rozbiórkę budynku, a grzywna w celu przymuszenia została nałożona w wysokości niewspółmiernej do rzeczywistej wartości obiektu. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się oczywiście niezasadna, przez co została przez Sąd oddalona w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Otóż w myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 P.p.s.a. Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu, skarżący uczynił postanowienie PWINB wydane w przedmiocie oddalenia przez wierzyciela obowiązku administracyjnego zarzutów skarżącego w sprawie egzekucji administracyjnej grzywny w celu przymuszenia realizacji nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Zarzut jest środkiem prawnym przysługującym zobowiązanemu w określonych przypadkach nieuzasadnionego lub nieprawidłowego uruchomienia postępowania egzekucyjnego. Zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji zostały oparte na art. 33 § 2 pkt 2 i 3 u.p.e.a., a dotyczyły nieistnienia obowiązku oraz nie doręczenia upomnienia poprzedzającego wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Zarzuty te zostały wniesione przez Stronę w Jej piśmie z 25 kwietnia 2023 r. do PINB w [...] za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]. Należy przypomnieć, iż postępowanie egzekucyjne wobec skarżącego prowadzone jest już od kilku lat, bo od miesiąca kwietnia 2018 r., a jego przedmiotem jest obowiązek rozbiórki uszkodzonego w wyniku procesów osuwiskowych, będącego w złym stanie technicznym nieużytkowanego budynku mieszkalno-gospodarczego położonego na działce o nr. [...] oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce. Realizacja tego obowiązku opiera się na ostatecznej decyzji PINB w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o nakazie rozbiórki skierowanym do skarżącego. Decyzja o nakazie rozbiórki stała się prawomocna w związku z oddaleniem skargi strony przez WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. II SA/Rz 1185/17. Z powodu niewykonania nałożonego na skarżącego obowiązku upomnieniem z dnia 5 grudnia 2017 r. PINB wezwał stronę do wykonania orzeczonego obowiązku rozbiórki budowli w terminie 7 dni od daty jego doręczenia, informując jednocześnie, że w przypadku niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne. Ponieważ skarżący nadal nie wykonał obowiązku, to w/w Organ dnia 10 kwietnia 2018 r. wystawił tytuł wykonawczy i postanowieniem z tego samego dnia nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku administracyjnego w wysokości 69 787 zł, przy kosztach egzekucyjnych w kwocie 68 zł. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie odgrywa wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2022 r. o sygn. akt II OSK 285/19, którym to orzeczeniem Sąd Odwoławczy uchylił wyrok WSA w Rzeszowie uwzględniający skargę skarżącego na opisane wyżej postanowienie. NSA jednocześnie oddalił skargę JK na postanowienie PWINB w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Nie ulega wątpliwości, że wyrok NSA jest orzeczeniem prawomocnym, który doprowadził do powrotu sprawy egzekucji orzeczonej rozbiórki do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zatem w konsekwencji tego wyroku kasacyjnego, wierzyciel obowiązku tj. PINB w [...] dnia 23 marca 2022 r. przeprowadził kontrolę sprawdzającą wykonanie obowiązku rozbiórki nieużytkowanego budynku mieszkalno-gospodarczego. W protokole z dnia 23 marca 2022 r. stwierdzono wyraźnie, że nakaz zawarty w ostatecznej decyzji PINB nie został wykonany, co potwierdza wykonana w trakcie kontroli dokumentacja fotograficzna. Zatem prawidłowo Organ w swym piśmie z dnia 19 kwietnia 2022 r. poinformował stronę, że w przypadku dalszego uchylania się od wykonania nakazanej rozbiórki budynku zostanie zrealizowane wykonanie zastępcze, które będzie polegać na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego. Natomiast w piśmie z dnia 5 maja 2022 r. wyjaśniono skarżącemu, że wobec braku działań rozbiórkowych z jego strony zostanie nałożona na niego grzywna w celu przymuszenia do wykonania nakazanej rozbiórki jako środek najmniej uciążliwy, a jeżeli ona nie przyniesie oczekiwanego skutku, to w dalszej kolejności zostanie wdrożone wykonanie zastępcze. Również kolejna kontrola Organu przeprowadzona dnia 24 lutego 2023 r. potwierdziła, że zobowiązany inwestor nadal utrzymuje stan niezgodny z treścią ostatecznej decyzji rozbiórkowej, co również udokumentowano materiałem zdjęciowym. W konsekwencji tych ustaleń wierzyciel, jakim jest PINB skierował do egzekucji skarbowej nałożoną na niego grzywnę w celu przymuszenia, czyli grzywnę orzeczoną ostatecznym postanowieniem tego Organu z dnia 10 kwietnia 2018 r. Ta procedura ma swe umocowanie w art. 124 § 1 u.p.e.a., według którego nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w niniejszej ustawie. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, na podstawie którego zostanie przeprowadzona egzekucja nieuiszczonej grzywny. Organ prowadzący egzekucję obowiązku o charakterze niepieniężnym składa tytuł wykonawczy wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego do organu egzekucyjnego właściwego do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych (tak P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2021, art. 124). Znajduje pełne potwierdzenie w przekazanych do Sądu aktach administracyjnych ustalenie Organów obu instancji na temat formalnej jak i w merytorycznej bezzasadności zarzutów strony skarżącej złożonych w sprawie egzekucji administracyjnej. Wobec uprawomocnienia się decyzji PINB o nakazie rozbiórki oraz postanowienia tego Organu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w celu jej realizacji, obowiązek administracyjny w chwili przedłożenia skarżącemu tytułu wykonawczego US w [...] był aktualny, czyli istniał. Aktualny był więc także obowiązek Strony do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia. Prawdą jest również i to, że stronie skarżącej doręczono upomnienie PINB, które obligatoryjnie ma poprzedzać wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Świadczy o tym niezbicie dowód w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru wypełnionego druku upomnienia w dniu 8 grudnia 2017 r. Ponadto, na bieżąco skarżący był informowany o swej sytuacji prawnej, w tym o prawnych konsekwencjach niezrealizowania orzeczonego nakazu rozbiórki budynku. Te okoliczności prawne i faktyczne obligowały Organy, a w konsekwencji Sąd do stwierdzenia, że zarzuty wniesione na podstawie art. 33 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. nie mogły zostać uwzględnione, tym bardziej że akta sprawy potwierdzają niewykonanie obowiązku rozbiórki budynku, co do którego został wydany prawomocny nakaz. Wobec tych udokumentowanych aktami sprawy okoliczności stanowisko wierzyciela wyrażone w postanowieniu o odmowie uznania zarzutów należało traktować jako w pełni zasadne, a przez to nie mogące zostać zakwestionowane przez Sąd w ramach jego kompetencji. Argumenty powoływane w treści zażalenia, a następnie w skardze oparte na opisie złej sytuacji finansowej zobowiązanego, co słusznie podkreśla PWINB w uzasadnieniu swego postanowienia, nie mogły wpłynąć na ocenę działań orzeczniczych Organów nadzoru budowlanego. Sąd może jedynie pouczyć skarżącego, iż w myśl treści art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. W świetle art.126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Zatem postanowienia wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.