II SA/Rz 1277/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 18 lipca 2024 r. nr SKO.415/589/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 9 listopada 2022 r. nr RGP.6730.143.2022.MP; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. w R. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1277/24 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi A Sp. z o.o. w R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 18 lipca 2024 r. nr SKO.415/589/2022 dotycząca warunków zabudowy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Wójt Gminy [...] decyzją z 9 listopada 2022 r. nr RGP.6730.143.2022.MP - wydaną na wniosek F Spółka z o. o. z/s w R. - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie czternastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" na położonych w R. działkach nr [...]. W uzasadnieniu wskazano m.in., że wnioskowane gabaryty zabudowy, w tym płaskie dachy, nie występują w obszarze analizowanym. Również wskaźniki dotyczące zabudowy w znaczący sposób odbiegają od gabarytów zabudowy już istniejącej, np. wysokość górnej krawędzi elewacji zachodniej od 6 do 9 m (w obszarze analizowanym 3,5 m), wysokość budynków do 9 m (w obszarze analizowanym 7,6 m), szerokość elewacji zachodniej od 10 do 20 m (w obszarze analizowanym 13,2 m), wskaźnik zabudowy kubaturowej do powierzchni działki przeznaczonej pod zabudowę 24,4 % (w obszarze analizowanym 13 %). W odwołaniu Spółka A. wskazała, że wnioskodawca zamierza zrealizować inwestycję na działkach, które zamierza od niej odkupić. W ocenie odwołującej, decyzja odmowna jest następstwem działania na jej szkodę wskazanej w odwołaniu osoby, tym bardziej, że w "tamtym rejonie" wszyscy otrzymali warunki zabudowy na podobne inwestycje, poza inwestorem. SKO opisaną na wstępie decyzją z 18 lipca 2024 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 997, ze zm., dalej: u.p.z.p.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśniło, że stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest dopuszczalne jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 3) teren ma dostęp do drogi publicznej; 4) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 5) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 6) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei w myśl art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis został zmieniony z dniem 24 września 2023 r. na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688), ale zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie w zacytowanym (uprzednim) brzmieniu, bowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przed datą wejścia w życie zmienionych przepisów. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż planowane przedsięwzięcie nie spełnia warunków wynikających z obowiązujących przepisów. Planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasowym sposobem użytkowania terenu oraz terenów przyległych. Z dokonanej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynika bowiem, że inwestycja charakteryzuje się dużą intensywnością zabudowy, co narusza wykształcony w terenie ład przestrzenny. W konsekwencji nie jest możliwe wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji, bowiem zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Równocześnie Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji podjęte zostało po dokonaniu uzgodnień z właściwymi podmiotami administracji publicznej. W ramach postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie zakwestionowanej decyzji, sporządzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, z której wynika "dopuszczalność zagospodarowania przedmiotowego terenu w sposób określony we wniosku inwestora". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka zaskarżyła decyzję Kolegium z 18 lipca 2024 r., zarzucając: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 65 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną i rozszerzającą wykładnię, że dyspozycja tego przepisu pozwala na uznanie, że nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy dla terenu inwestycji zgodnie z wnioskiem strony, - art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, - § 4 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji wyznaczył parametry nowej zabudowy w sposób zgodny z tymi przepisami, przy braku wskazania, jakie warunki powinien spełnić inwestor aby zamierzona inwestycja spełniała te warunki, - art. 59 oraz art. 61 u.p.z.p. przez przyjęcie, iż niedopuszczalne jest w przedmiotowej sprawie ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem strony, - art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4 i art. 54 w zw. z art. 64, art. 63 ust. 1, 3 i 4, art. 65 ust. 1 u.p.z.p. przez odmowę wydania warunków zabudowy zgodnie z ich wnioskiem, - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że inwestycja objęta wnioskiem nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczących inwestycji, dla których może zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na to, że wskaźniki wnioskowanej inwestycji odbiegają od gabarytów zabudowy już istniejącej, - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że inwestycja objęta wnioskiem nie spełnia również wymogów określonych w art. 2 ust. 12 u.p.z.p., szczególnie dotyczących ładu przestrzennego - przez który rozumiemy takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne, 2. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na treść decyzji: - art. 7, art, 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez faktyczne ograniczenie praw właścicielskich skarżących i nieuzasadnione pozbawienie ich prawa zabudowania działek nr [...] i [...] , - art. 7 i 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak przekonującego wyjaśnienia podstaw utrzymania decyzji organu pierwszej instancji. Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podniosła, że w powołanym rozporządzeniu wskazano zasady dotyczące określania poszczególnych cech planowanej inwestycji; m.in. wg § 5 ust. 1, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, przepisy § 4 - 8 powyższego rozporządzenia nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Również decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. W decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie nie wskazano precyzyjnie, jaki teren przyjęto do porównania w ramach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W wersji ustawy obowiązującej przed 24 września 2023 r. analiza funkcji na analizowanym terenie była konieczna i służyła do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, poza analizowaniem cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Aktualnie analiza ta dotyczy wyłącznie cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie jest konieczna kontynuacja funkcji występującej na danym terenie zabudowy, a wyłącznie cechy zabudowy. Zasada kontynuacji funkcji została zastąpiona wymogiem zgodności decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami planu ogólnego, określonym wprost w przepisach art. 13a ust. 5 ustawy. Odmawiając wydania warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie naruszono art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. , którego wykładnia powinna opierać się na założeniu, że normy przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu ograniczały chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności. Wykładnia systemowa art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje organom administracji (oraz sądowi) stosującym ten przepis uwzględniać zwłaszcza uregulowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Oznacza ona, że uprawniony do nieruchomości może ją zagospodarować dowolnie, w zakresie obowiązującego prawa. Wynika to także z przyjętej w polskim systemie prawa konstrukcji własności jako najszerszego prawa do rzeczy i będącej jego elementem wolności jej zagospodarowania. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z 18 lipca 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 9 listopada 2022 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na położonych w R. działkach nr [...]. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyżej opisanych Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, co do zasady z przyczyn w niej podniesionych. Materialnoprawną podstawę wydania w/w decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) - z uwagi na datę wystąpienia z wnioskiem i wszczęcia postępowania w sprawie (5 sierpnia 2022 r.) - wg stanu prawnego obowiązującego do 23 września 2023 r.; na mocy art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688), do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy /tj. 24 września 2023 r./ stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 /tj. u.p.z.p./ w brzmieniu dotychczasowym (z uwagi na datę i kasacyjny charakter wydanego w sprawie wyroku Sąd ubocznie zwraca uwagę na okoliczność, że z dniem 26 lipca 2024 r. w/w rozporządzenie zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. poz. 1116; także zgodnie z jego § 12, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 15 lipca 2024 r., stosuje się przepisy dotychczasowe). W sprawie bezsporne pozostaje, że na terenie którego dotyczy planowana inwestycja nie obowiązuje m.p.z.p., wobec czego jej realizacja - stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - oznacza dla inwestora konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy; zgodnie z tym ostatnim przepisem, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przesłanki jakie muszą być spełnione, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określa co do zasady art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem (wg sygnalizowanego wyżej stanu prawnego), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Brak spełnienia któregokolwiek z w/w warunków musi skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy; analogicznie, ich spełnienie obliguje właściwy organ do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W celu ustalenia spełnienia powyższych warunków przeprowadzana jest analiza urbanistyczna, której zasady sporządzania i sposoby ustalania parametrów nowej zabudowy określa wskazane wyżej rozporządzenie MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jego regulacje pozostają w ścisłym związku z przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogiem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, który to przepis wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą możliwość realizacji zamierzonej inwestycji od dostosowania się do wskazanych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (objętego obszarem analizowanym). I. Funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z 26 października 2023 r. II OSK 2022/23 - LEX nr 3768745 i z 6 kwietnia 2023 r. II OSK 1114/20 - LEX nr 3585859). Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą. Dla ustalenia warunków zabudowy nie jest więc konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, a wystarczające jest, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. W kontekście powyższego Sąd w pełni identyfikuje się z poglądem wyrażonym m.in. w wyroku NSA z 21 listopada 2023 r. II OSK 509/21 - LEX nr 3726613, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Wg sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, w wyznaczonym obszarze analizowanym /abstrahując od prawidłowości jego wyznaczenia, o czym poniżej w pkt II/, "zlokalizowana jest wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca o niskiej intensywności zabudowy oraz towarzysząca jej zabudowa gospodarcza i rekreacyjna oraz zagrodowa związana z gospodarstwami rolnymi". Ponieważ nie zostało to ani w analizie ani w wydanych decyzjach wprost stwierdzone (a jawi się jako istotne w sprawie, gdyż pośrednio dotyczą tego zarzuty skargi, a na wcześniejszym etapie odwołania), należy wg Sądu wyraźnie podkreślić, że opisana wyżej zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca nie wyklucza możliwości dopuszczenia zabudowy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej. Zabudowa jednorodzinna, zarówno wolnostojąca jak i szeregowa, pełnią jednakową funkcję i każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji tej funkcji, stanowiącej tożsamy element ładu przestrzennego. Czym innym jest natomiast to, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny - o tym już decyduje porównanie parametrów projektowanej zabudowy i występującej w obszarze analizowanym (wyrok WSA w Kielcach z 11 września 2024 r. II SA/Ke 188/24 - LEX nr 3762574). II. Jako przyczynę odmownego załatwienia wniosku organy administracji wskazały brak spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., spowodowany tym, że lokalizacja inwestycji wprowadzi dużą intensywność zabudowy, co naruszy wykształcony w terenie ład przestrzenny. Prowadzi to do konkluzji, że de facto nie kwestionują one możliwości dopuszczenia realizacji na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie szeregowej, a przyczyny odmowy uwzględnienia wniosku upatrują jedynie we wskaźnikach dotyczących gabarytów planowanej zabudowy, które w ich ocenie w znaczący sposób odbiegają od gabarytów zabudowy już istniejącej. Wnioski te są co najmniej zdecydowanie przedwczesne, co wynika z wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego, co z kolei obarczone jest wysokim prawdopodobieństwem, że do wyliczenia parametrów i wskaźników zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym – stanowiących punkt odniesienia do określenia wymagań dotyczących planowanej zabudowy – nie zostały uwzględnione wszystkie budynki, które powinny zostać w związku z tym wzięte pod uwagę. Legalną definicję obszaru analizowanego wyraża art. 61 ust. 5a u.p.z.p., stanowiąc, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu o którym mowa w art. 52 ust 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej z której odbywa się główny wjazd na działkę. Obszar analizowany jest istniejącym stanem zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem inwestowanym, wyznaczającym organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zasadą dobrego sąsiedztwa. W związku z tym Sąd zauważa, że w sprawie brak jest określenia - stanowiącego punkt wyjścia dla ustalenia wielkości obszaru analizowanego - szerokości frontu terenu z którego ma się odbywać główny wjazd na działkę. Na załączniku graficznym nr 3 do decyzji organu I instancji oznaczono "orientacyjne usytuowanie wjazdów na działkę" pokrywające się z odcinkiem A-E linii rozgraniczającej teren inwestycji i na tej podstawie można określić szerokości frontu terenu na ok. 160 m. Wg stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji "Analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy", analizą objęto obszar o zasięgu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (pkt 2). Ze stwierdzeniem tym absolutnie jednak nie koreluje oznaczenie obszaru objętego analizą na wspomnianym załączniku graficznym nr 3, który został zakreślony w znacznie mniejszej odległości, przyjmując do analizy wyłącznie budynki położone w "obszarze zwartej zabudowy" i najbliższym sąsiedztwie (nawet tak ograniczony obszar analizowany nie został w całości objęty załącznikiem graficznym). W związku z tym Sąd także dodatkowo zaznacza, że "obszar zwartej zabudowy" miał znaczenie tylko w kontekście spełnienia przez planowaną inwestycję warunku braku uzyskania wymaganej zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III (stanowiących część działek nr [...] i [...] ) na cele nierolnicze – art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.), co nie jest tożsame z obszarem analizowanym wymaganym do wyznaczenia na mocy art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i koniecznością uwzględnienia w analizie urbanistycznej całej występującej na nim zabudowy. III. Wobec wskazywanej przez orzekające w sprawie organy administracji "dużej intensywności zabudowy" jako argumentu przemawiającego za odmową ustalenia warunków zabudowy Sąd podkreśla, że z regulacji zamieszczonych w powołanym wyżej rozporządzeniu MI z 26 sierpnia 2003 r. wynika, że punkt odniesienia dla ustalenia parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy co do zasady stanowią ustalone dla obszaru analizowanego wartości średnie. Jednocześnie jednak regulacje te dopuszczają pewne odstępstwa od parametrów średnich, o ile - w granicach zachowania istniejącego ładu przestrzennego - przemawiają za nimi przesłanki wynikające z analizy urbanistyczno – architektonicznej. Wymagania dobrego sąsiedztwa nie można bowiem rozumieć w sposób który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie już istniejącej, wprowadzając nakaz ścisłego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wg dotychczas sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, przyjętą do porównania zabudowę mieszkaniową jednorodzinną charakteryzują następujące wartości średnie: szerokość elewacji frontowych ok. 13,2 m (dla wnioskowanej zabudowy 10-20 m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych ok. 3,5 m (dla wnioskowanej zabudowy (6-9 m), wysokość głównej kalenicy dachu 7,6 m (dla wnioskowanej zabudowy 9 m), wskaźnik powierzchni zabudowy ok. 13 % (dla wnioskowanej zabudowy 24,4 %). Jednocześnie jak wynika z zamieszczonej na załączniku graficznym nr 3 tabeli "Charakterystycznych przybliżonych parametrów budynków objętych analizą urbanistyczną", wśród 15 przyjętych do porównania budynków zabudowy mieszkaniowej występują takie, które w szczególności co do szerokości elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy dachu przekraczają zawnioskowane wartości. Przepisy w/w rozporządzenia przewidują możliwość odstępstw co do obowiązującej linii nowej zabudowy - § 4 ust. 4, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy - § 5 ust. 2, szerokości elewacji frontowej - § 6 ust. 2 i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - § 7 ust. 4, a więc m.in. co do tych parametrów które jawią się jako istotne w okolicznościach sprawy i z uwagi na niespełnienie których (poprzez przekroczenie wartości średnich) zdecydowanie przedwcześnie odmówiono uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Reasumując, powyższe przekłada się na brak możliwości uznania sporządzonej w sprawie analizy i wynikających z niej wniosków co do "dużej intensywności zabudowy" jako wiarygodnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy z powodu znaczącej rozbieżności parametrów planowanej inwestycji oraz zabudowy już istniejącej. Wzgląd na wskazane uchybienia – wpisujące się w naruszenie przepisu prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – uzasadniał uchylenie decyzji zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). O należnych stronie skarżącej skarżącemu kosztach postępowania sądowego obejmujących równowartość opłaconego od skargi wpisu (500 zł) orzeczono stosownie do art. 200 zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie (wiążące na mocy art. 153 P.p.s.a.) wynikają dla organów administracji wprost z poczynionych wyżej rozważań wskazujących w szczególności na konieczność sporządzenia odpowiadającej przepisom prawa analizy urbanistycznej, pozwalającej na prawidłowe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.