II SA/Rz 128/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2024 r. nr SKO.4171/71/2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z 1 sierpnia 2024 r. nr RGP.6331.1.2024, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej A. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A.S. (dalej: skarżąca) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: SKO) z 7 listopada 2024 r. nr SKO.4171/71/2024, utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy {...} z 1 sierpnia 2024 r. nr RGP.6331.1.2024, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 5 marca 2024 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza Miasta {...} o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji umożliwiającej rozwiązanie problemu związanego z podnoszeniem się drogi gminnej nr {...}i zakłóceniem spływu wód powierzchniowych z jej działki nr {...} Postanowieniem z 27 marca 2024 r. SKO wyznaczyło do załatwienia sprawy o naruszenie stanu wód na gruncie Wójta Gminy{...}. Następnie postanowieniem z 1 sierpnia 2024 r. nr RGP.6331.1.2024, Wójt Gminy {...} odmówił wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla działki nr {...}, obręb {...} w miejscowości{...}. Organ I instancji stwierdził, że w sprawie wystąpił upływ określonego w art. 234 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm.), dalej: p.w., pięcioletniego terminu liczonego od dnia, w którym skarżąca jako właścicielka gruntu sąsiedniego dowiedziała się o szkodliwym oddziaływaniu na jej grunt. Zdaniem organu, skarżąca już w 2016 r. dowiedziała się o szkodliwym oddziaływaniu na jej grunt, co potwierdza złożone przez nią 10 czerwca 2016 r. pismo do Burmistrza Miasta {...}, w którym poinformowała o zaleganiu wody na jej działce nr {...} i wniosła o podjęcie odpowiednich działań. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji stwierdził upływ terminu przedawnienia, skutkujący z mocy prawa odmową wszczęcia postępowania. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca złożyła zażalenie na ww. postanowienie, wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji błędnie zastosował art. 234 ust. 5 p.w. błędnie uznając, iż w sprawie upłynął termin 5 lat od dnia, w którym dowiedziała się o szkodliwym odziaływaniu na jej grunt. Według skarżącej termin 5 lat nie został przekroczony, gdyż już od 10 czerwca 2016 r. wnosiła o uregulowanie kwestii związanych ze zmianą stanu wody na gruncie szkodliwe wpływające na grunty sąsiednie, w tym jej działkę nr{...}, a więc w czasie obwiązywania ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.), która nie zawierała w ogóle terminu do złożenia takiego wniosku. Opisanym na wstępie postanowieniem z 7 listopada 2024 r., SKO utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko organu I instancji o braku możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie z uwagi na upływ 5-letniego terminu od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o szkodliwym oddziaływaniu na jej grunt, tj. o którym mowa w art. 234 ust. 5 p.w. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 61a k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 5 p.w. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż termin do złożenia wniosku upłynął, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania przez organ w sytuacji, gdzie nie doszło do upływu wskazanego terminu, a organ winien postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych wszcząć (a właściwie poinformować o tym stronę uznając, że zostało ono wszczęte z dniem wpływu pisma z 10 czerwca 2016 r. do Burmistrza Miasta {...}); 2. art. 7 oraz art. 80 k.p.a., przez błędną ocenę materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż upłynął termin do wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz błędne przyjęcie, że wniosek z 5 marca 2024 r. jest nowym wnioskiem w sprawie, w sytuacji w której pismo z 5 marca 2024 r. nie ma samodzielnego bytu prawnego, a jest konsekwencją pierwotnego pisma skarżącej w sprawie - z 10 czerwca 2016 r., które do tej pory nie zostało rozpoznane w sprawie, a ono w swej istocie zawierało wniosek o wszczęcie i prowadzenie postępowania już w 2016 r. 3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz w zw. z art. 61a k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia przy błędnym przyjęciu, że z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte postępowanie administracyjne, w sytuacji, w której nie zaistniały przyczyny do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania; 4. art. 28 k.p.a., gdyż stroną postępowania, której m. in. powinno być doręczone także skarżone postanowienie jest Burmistrz {...}(Miasta{...}), gdyż to on jest właścicielem gruntu, jaki ma szkodliwie wpływać na grunt skarżącej; 5. art. 19 i art. 21 k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 3 p.w. gdyż wcześniej SKO postanowieniem z 27 marca 2024 r., nr SKO.4171/30/2024, wyznaczyło (w miejsce Burmistrza{...}) Wójta Gminy {...}do załatwienia sprawy podczas, gdy nie ma obecnie podstawy prawnej (i nie było na dzień wydania tego postanowienia), jaka umożliwiałaby takie wyłączenie; 6. art. 234 ust. 3 p.w. przez jego niezastosowanie, w sytuacji, w której wniosek skarżącej został złożony w terminie, a także pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne, a zatem postępowanie w sprawie należało wszcząć, prowadzić i zakończyć decyzją, a ponadto należało poinformować skarżącą pisemnie o jego wszczęciu, gdyż jej wniosek z 10 czerwca 2016 r., na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., już zainicjował postępowanie; 7. art. 234 ust. 5 p.w. przez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, w której nie doszło do "przedawnienia" i upływu terminu 5 lat od dnia, w którym (skarżąca) właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania przez organ. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W wyniku takiej kontroli Sąd stwierdził, że doszło do naruszeń prawa, skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Podstawą prawną postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie były przepisy art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 5 p.w. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ww. przepis ma zastosowanie tylko wtedy, gdy postępowania zainicjowanego wnioskiem strony nie da się prowadzić, tj. gdy okoliczności prawne wykluczają podjęcie przez organ działań zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi więc postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W niniejszej sprawie organy uznały, że wystąpiła przesłanka polegająca na zaistnieniu innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania organy obu instancji upatrują w ziszczeniu się przesłanki wynikającej z art. 234 ust. 5 p.w., stosownie do którego postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Zgodnie zaś z art. 234 ust. 3 p.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Przepis ten wskazuje termin o charakterze prekluzyjnym. Skutkiem przekroczenia tego terminu jest brak możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom stosownie do art. 234 ust. 3 p.w. Należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jak wynika z akt sprawy skarżąca w czerwcu 2016 r. wystosowała do Burmistrza [...] pismo z wnioskiem o podjęcie stosowanych działań w związku zalewaniem jej nieruchomości i możliwym naruszeniem stosunków wodnych. Tak więc skarżąca posiadała wiedzę o szkodliwym oddziaływaniu gruntu sąsiedniego na jej grunt już 2016 r., co też słusznie zauważyło SKO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jednakże zdaniem Sądu nieprawidłowo uznano, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie 5 letni termin wynikający z obecnie obwiązującego art. 234 ust. 5 p.w. Dokonując wykładni art. 234 ust. 3 p.w. należy przepis ten odczytać mając na uwadze obowiązujący wcześniej stan prawny, zwłaszcza w aspekcie rozwiązań intertemporalnych. Należy wskazać, że obecnie obowiązująca ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne weszła w życie 1 stycznia 2018 r. Do dnia 31 grudnia 2017 r. obowiązywała ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.). Co istotne, w przepisach Prawa wodnego z 2001 r. zawarte były w art. 29 analogiczne rozwiązania prawne. Zgodnie z art. 29 ust. Prawa wodnego z 2001r. jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zasadnicza różnica w stosunku do obecnie obowiązującego stanu prawnego sprowadza się do tego, że możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego we wskazanym wyżej zakresie na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. nie była ograniczona żadnym terminem. Przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2017 r. nie zawierają, w zakresie istotnym z punktu widzenia przyjętego przez organy rozstrzygnięcia, regulacji o charakterze intertemporalnym, które dawałyby podstawę do wstecznego stosowania jej przepisów oraz do przyjęcia, że stany faktyczne zaistniałe przed jej wejściem w życie będą miały wpływ na ocenę biegu pięcioletniego terminu określonego w art. 234 ust. 5 p.w. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, że zasadą mającą zastosowanie przy braku przepisów intertemporalnych - zaakceptowaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej - jest nakaz stosowania przepisów obowiązujących w momencie zakończenia zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają jeszcze po ich wejściu w życie. Do zdarzeń natomiast, które zakończyły swój bieg przed wejściem w życie nowych przepisów, należy stosować przepisy w dotychczasowym brzmieniu (por. wyroki TSUE w sprawach: C-201/04, C-121/91, C-122/91, C-61/98 C-251/00). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń, mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06, uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r. FPK 11/97). W takim przypadku należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest bowiem też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności kontrolowanej sprawy, Sąd stwierdza, że zastosowanie przez organy w niniejszej sprawie art. 234 ust. 5 p.w. narusza zasadę lex retro non agit oraz zasadę zaufania w postępowaniu administracyjnym. Zasada niedziałania prawa wstecz stanowi bowiem istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa, wywodzącej się z zasady demokratycznego państwa prawnego, proklamowanej przez art. 1 Konstytucji RP. Zasadę niedziałania prawa wstecz należy więc rozumieć szerzej, a więc nie tylko jako zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowoustawione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało skutków prawnych, lecz także jako zakaz stanowienia intertemporalnych reguł, które mają określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm, a trwających w okresie wejścia w życie norm nowoustanowionych, jeżeli reguły te wywołują ujemne prawne następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 30 listopada 1988 r., K 1/88, OTK 1988, nr 1 poz. 6). Podkreślenia wymaga, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego nastąpiło w dniu, w którym skierowano do organu pierwsze zawiadomienie o szkodzie występującej na działce skarżącej w związku ze zmianą stosunków wodnych, co miało miejsce w czerwcu 2016r. Już wówczas organ mógł podjąć działania zmierzające do załatwienia istniejącej sprawy administracyjnej. Bierność organu i brak reakcji na wniosek skarżącej nie może prowadzić do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia w postaci odmowy wszczęcia postępowania. Słusznie zatem podnosi skarżąca, że należy brać pod uwagę jej pierwotny wniosek z 10 czerwca 2016 r., który winien zainicjować postępowanie administracyjne, który wobec braku reakcji organu, skarżąca ponowiła w piśmie 5 marca 2024r. (uzupełnionym w piśmie z 10 maja 2024 r.). Tak więc powołana wyżej reguła lex retro non agit podpowiada, że wobec braku wyraźnej, odmiennej regulacji, niedopuszczalnym było uznanie, że fakty zaistniałe przed wejściem w życie przepisu będą mogły stanowić podstawę jego zastosowania. Co za tym idzie, złożenie wniosku w 2016 r. było skuteczne i otwierało skarżącej drogę do ubiegania się o ochronę swoich praw. Organy obu instancji nie uwzględniły natomiast kwestii intertemporalności i konsekwencji płynących z braku stosownych regulacji w tym zakresie zakładając a priori, że art. 234 ust. 5 p.w. swoją hipotezą obejmuje również stany faktyczne istniejące przed wejściem w życie ustawy, z czym Sąd się nie zgadza. Naczelny Sąd Administracyjny wraził pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, że w świetle standardów demokratycznego państwa prawa i zasad ogólnych postępowania administracyjnego niemożliwe jest uznanie, że do stosunku administracyjnoprawnego powstałego przed wejściem w życie nowych przepisów należy stosować właśnie te przepisy, nawet gdy postępowanie administracyjne zostało formalnie wszczęte już po dacie ich wejścia w życie. Standardy demokratycznego państwa prawa i zasady ogólne postępowania administracyjnego winny bowiem chronić stronę przed ponoszeniem negatywnych konsekwencji wynikających z permanentnego niepodejmowania przez organ administracji publicznej kroków zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r. III OSK 2839/22). Przedstawione powyżej rozważania przesądzają jednoznacznie o zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 61a k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 5 p.w. w wyniku jego błędnego zastosowania skutkującego odmową wszczęcia postępowania w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Podsumowując, Sąd uznał, że z uwagi na to, że skarżąca wystąpiła z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w 2016 r., tj. pod rządem obowiązującej w tym czasie ustawy Prawo wodne z 2001 r., która nie zawierała żadnego ograniczenia czasowego dotyczącego możliwości wystąpienia ze stosownym wnioskiem do organu o wszczęcie postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie oraz w związku z brakiem przepisu przejściowego regulującego postępowania odnoszące się do stanów zaistniałych przez wejściem w życie obecnie obowiązującej p.w., należało zastosować przepisy dotychczasowe. W konsekwencji nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 5 p.w. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji podlegały uchyleniu. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie kierował się wyżej przedstawioną oceną. W odniesieniu do zarzutów kwestionujących legalność wydanego przez SKO postanowienia o wyznaczeniu do załatwienia sprawy Wójta Gminy{...}, należy wskazać, że postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 3 i art. 123 k.p.a. przez SKO jako organ wyższego stopnia, w odpowiedzi na wniosek Burmistrza {...}z 14 marca 2024 r. o wyznaczenie innego organu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany stanu wody na gruncie, gdyż Gmina {...}jest właścicielem jednej z działek, której dotyczy to postępowanie. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczące poszczególnej kwestii wynikłej w toku postępowania, lecz nie rozstrzygające o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie. Dlatego na postanowienie w przedmiocie wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy nie przysługuje zażalenie. Postanowienie takie podlegać może ocenie jedynie w trakcie kontroli instancyjnej dokonywanej na skutek wniesionego odwołania od decyzji wydanej przez organ wyznaczony do załatwienia sprawy. Tak więc na obecnym etapie postępowania taka ocena byłaby przedwczesna. Z przedstawionych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w łącznej wysokości 597 zł, na którą składają się: uiszczony od skargi wpis w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł - zgodnie z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł.