II SA/Rz 1284/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego -skargę oddala- Postanowieniem z dnia [.] lipca 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w [.] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia [.] sp. z o.o. z/s we [.] (dalej: Spółka") zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W podaniu nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 2 maja 2014 r. Spółka wystąpiła z żądaniem zawieszenia tego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. II GSK 686/13. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego ma mieć bowiem w ocenie wnioskodawcy wpływ na wynik toczącego się z jej udziałem postępowania, które może także stać się bezprzedmiotowe. Ponadto przedstawione zagadnienie stanowi również podstawę zawieszania postępowań sądowoadministracyjnych w podobnych sprawach, na dowód czego wskazano przykładowe sygnatury takich postępowań. Postanowieniem z dnia [.] lipca 2014 r. nr [.], Dyrektor Izby Celnej w [.] odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania uznając, że brak jest w Ordynacji podatkowej przepisów, które umożliwiałyby sprawę zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym potraktować jako podstawę zawieszenia o charakterze prejudycjalnym. Trybunał zajmował się będzie badaniem konstytucyjności innych przepisów prawa niż te, które mogą znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Ponadto katalog przesłanek określony w art. 201 § 1 powołanej ustawy ma charakter zamknięty. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła naruszenie przez organ I instancji art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej poprzez bezzasadną odmowę zawieszenia postępowania, art. 122 w zw. z art. 120 i 121 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, oraz art. 124 i 210 § 4 w zw. z art. 219 Ordynacji podatkowej poprzez nieustosunkowanie się do wskazanej przez Spółkę podstawy zawieszenia postępowania. W ocenie strony wyrok Trybunału Konstytucyjnego będzie miał jednak wpływ na wynik niniejszej sprawy z uwagi na to, że odnosił się będzie do całego systemu zakazów i zezwoleń określonych w ustawie o grach hazardowych. Postanowieniem z dnia [.] lipca 2014 r. nr [.], Dyrektor Izby Celnej w [.] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji. Ponownie podkreślono, że sprawy zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym nie można uznać za zagadnienie prejudycjalne w sprawie dotyczącej cofnięcia Spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Trybunał Konstytucyjny nie jest również organem lub sądem w rozumieniu art. 201 § 1 Ordynacji podatkowej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka zarzuciła organom naruszenie przepisów art. 201 § 1 pkt 2 oraz art. 121 § 1 i 122 Ordynacji podatkowej poprzez bezzasadną odmowę zawieszenia postępowania i błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie okoliczności uzasadniających takie zawieszenie. W ocenie Spółki właściwe w sprawie organy nie uwzględniły specyfiki prowadzonego postępowania, w którym nie występuje typowe zagadnienie wstępne (kwestia prejudycjalna), a Trybunał Konstytucyjny będzie orzekał o zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z Konstytucją i prawem wspólnotowym. Tymczasem strona postępowania ma prawo powołać się na bezskuteczność przepisów prawa krajowego naruszających prawo wspólnotowe w związku z brakiem wyczerpania przy uchwalaniu przepisów krajowych procedury notyfikacyjnej i to właśnie zagadnienie będzie badane przez Trybunał. Wskutek wyroku Trybunału może dojść do zmiany całego systemu zakazów i zezwoleń uregulowanych w ustawie o grach hazardowych, a prowadzone postępowanie może stać się bezprzedmiotowe. Tak więc przemawia to za zasadnością zgłoszonego wniosku o zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 125 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm. zwanej dalej O.p. lub Ordynacja) prowadząc postępowanie podatkowe organy winny działać sprawie i szybko, jednakże w trakcie trwania postępowania mogą wyniknąć przeszkody natury prawnej lub faktycznej, stanowiące przeszkodę w jego sprawnym przeprowadzeniu. W przypadkach, w których przeszkody te mają charakter przemijający, ustawodawca zobligował organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia. I tak, zgodnie z art. 201 § 1 O.p. organ podatkowy zawiesza postępowanie w razie śmierci strony, jeżeli postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe; gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony; w razie utraty przez stronę lub jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych; w sprawie dotyczącej odpowiedzialności osoby trzeciej - do dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 108 § 2, stanie się ostateczna, z zastrzeżeniem art. 108 § 3 oraz art. 115 § 4, w razie wystąpienia, na podstawie ratyfikowanych umów o unikaniu podwójnego opodatkowania lub innych ratyfikowanych umów międzynarodowych, których stroną jest Rzeczpospolita Polska, do organów innego państwa o udzielenie informacji niezbędnych do ustalenia lub określenia wysokości zobowiązania podatkowego. Wyliczenie przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania w art. 201 Ordynacji podatkowej ma charakter wyczerpujący, tak więc poza wyżej wymienionymi sytuacjami oraz wynikającą z art. 204 O.p. możliwością zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia ulg w zapłacie zobowiązań podatkowych na zgodny wniosek stron, organ nie jest władny do swobodnego podejmowania takich rozstrzygnięć, skutkujących czasowym wstrzymaniem postępowania. Dyrektor Izby Celnej w [.], mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy, nie stwierdził wystąpienia przesłanek o których mowa w art. 201 O.p., dlatego też odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. We wcześniej wskazanych przepisach Ordynacji znajduje się zamknięty katalog podstaw zawieszenia postępowania na gruncie tej ustawy. W niniejszej sprawie Spółka wniosła o zawieszenie postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie zgodności z Konstytucją RP art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, bo w ocenie Strony odpowiedź Trybunału Konstytucyjnego na to pytanie prawne przesądzi o legalności bądź nielegalności funkcjonowania ustawy o grach hazardowych. Strona swoje żądanie dotyczące zawieszenia postępowania opiera na przepisie art. 201 § 1 pkt 2 O.p., gdyż w jej ocenie rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak zasadnie wskazują organy z zagadnieniem prejudycjalnym, mamy do czynienia, gdy rozstrzygnięcie sprawy podatkowej czy prowadzonego według Ordynacji podatkowej uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego w drodze orzeczenia, tj. wyroku, postanowienia, decyzji czy ugody sądowej a o rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego można mówić dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej przez organ lub prawomocnego orzeczenia przez sąd. Prawidłowo organ wskazał, iż w doktrynie przyjmuje się, że instytucja zagadnienia wstępnego powinna mieć cztery elementy: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania, 2) jego rozstrzygniecie należy do innego organu lub sądu, 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnienie wstępne to takie zagadnienie, które ma charakter otwarty i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Także Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 października 1999 r., że przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem określonego problemu prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Inaczej mówiąc, zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Z zagadnieniem wstępnym mamy więc do czynienia w sytuacjach, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest wcześniejszym rozstrzygnięciem określonej kwestii prawnej, ściśle związanej z tą sprawą (mającej wpływ na jej wynik), jednakże mogącej być przedmiotem rozpoznania jedynie przez inny organ lub sąd. Innymi słowy, pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy musi istnieć związek przyczynowy, wystąpienie zagadnienia wstępnego powinno ujawnić się w toku postępowania, a jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu. Bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe wydanie decyzji. Tymczasem zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy dotyczącej zgodności ustawy z Konstytucją - art. 188 ust 1 Konstytucji RP - nie powoduje obowiązku zawieszenia przez organ podatkowy postępowania podatkowego na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 O.p. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym co do oceny zgodności ustawowego unormowania podatkowego z Konstytucją przed jego zakończeniem poprzez zgodne z prawem ogłoszenie orzeczenia Trybunału - art. 190 ust. 3 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym stanowi ten przepis. Ustalenie treści i obowiązywania unormowania prawnego, pod które organ podatkowy dokonuje subsumcji ustalonego stanu faktycznego sprawy jest elementem procesu stosowania prawa w ramach konkretnego postępowania podatkowego, do którego uprawniony jest stosujący prawo właściwy organ podatkowy. Organy podatkowe działają na podstawie i w granicach /obowiązującego/ prawa /art. 7 Konstytucji RP, art. 120 O.p./. Nie posiadają uprawnień: do legalnej i skutecznej prawnie oceny zgodności stosowanej ustawy z Konstytucją ani też do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie w takiej sprawie. Uprawnienia takie nie służą również na tym etapie stronom prowadzonego postępowania administracyjnego /podatkowego/. Powyższy stan rzeczy, jak również jednoznaczny zapis uregulowania art. 203 Ordynacji podatkowej egzemplifikującego prawa i obowiązki organu podatkowego i stron postępowania podatkowego w sytuacji zawieszenia postępowania podatkowego z przyczyn określonych w art. 201 par. 1 ust 2. Ordynacji podatkowej - wśród których ustawodawca nie przewidział: wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego jak również oczekiwania na ogłoszenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - dostatecznie dowodzą, że: przewidywane ogłoszenie - orzeczenia - przedmiotu i wyniku będących w toku czynności - Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego uzależnione jest zgodne z obowiązującym prawem rozpatrzenie prowadzonej indywidualnej sprawy prowadzonej w oparciu o przepisy O.p. zakończone wydaniem w niej decyzji. W ślad za organami przytoczyć jeszcze raz wypada, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest (aczkolwiek niejednolicie) pogląd, że Trybunał Konstytucyjny nie jest sądem w znaczeniu powołanego przepisu. Uzasadniając to stanowisko NSA (w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 maja 2007 r., II GSK 407/06, LEX nr 351115) wskazał, że z systematyki art. 173 Konstytucji wynika, iż ustawodawca wyraźnie odróżnia w ramach władzy sądowniczej sądy i trybunały jako ciała od siebie odrębne. Ponadto sama hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu prawa, uprawdopodobniona jedynie faktem złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności tego przepisu z Konstytucją, nie jest dostateczną podstawą do stwierdzenia, że powstało zagadnienie wstępne. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Obowiązująca zasada szybkości i ekonomii postępowania oraz zasada domniemania konstytucyjności przepisu do czasu stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny jego niezgodności z ustawą zasadniczą (art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, por. też M. Tulej, Orzecznictwo interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego a reguły wykładni prawa, Warszawa 2012, s.120) przemawia za brakiem podstaw do uznania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym za zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym (podatkowym), w którym zakwestionowany przepis miałby być podstawą rozstrzygnięcia a tym bardziej w sytuacji, gdy postępowanie przed Trybunałem w ogóle nie dotyczy przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w konkretnej sprawie. Prawa strony są przy tym chronione poprzez możliwość wznowienia postępowania administracyjnego, gdyby przepis przestał obowiązywać w wyniku orzeczenia Trybunału (art.240 § 1 pkt 8 O.p.). Ponadto nie można zapominać, że zgodnie z art. 201 § 1 pkt 2 O.p. od rozstrzygnięcia innego sądu bądź organu zależeć ma rozpatrzenie i załatwienie sprawy. Oznacza to, że przedmiot postępowania prejudycjalnego winien stanowić element podstawy faktycznej, a nie prawnej rozstrzygnięcia w sprawie. Wypada też zwrócić uwagę, że podstawy zawieszenia postępowania przewidziane w Ordynacji podatkowej nie są w pełni tożsame z wynikającymi z przepisów P.p.s.a., które dają możliwości zawieszenia postępowania, które toczy się przed sądami administracyjnymi w takich wypadkach. W Ordynacji podatkowej brak odpowiedników art. 125 § 1 pkt 1 i 124 § 1 pkt 5 P.p.s.a. Tym samym organ prowadzący postępowanie, którego przedmiotem jest cofnięcie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie miał podstaw do zawieszenia tego postępowania. Jak wskazano wyżej zarzuty podnoszone w skardze dotyczące ewentualnych skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, mogą też zostać wzięte pod uwagę przez sąd administracyjny w razie złożenia doń skargi na ostateczną decyzję. Nie mają natomiast znaczenia dla oceny legalności postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Z uwagi na powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.