II SA/Rz 1285/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. P. kwotę 232 zł /słownie: dwieście trzydzieści dwa złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1285/17 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] przyznał M.P. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 czerwca do 30 listopada 2014 r., w wysokości 481,80 zł miesięcznie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone opisaną wyżej decyzją własną z dnia [...] czerwca 2014 r. Jako podstawę wznowienia organ wskazał art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: "k.p.a.". Podał, że w toku prowadzonego postępowania wyszło na jaw, że M.P. nie wykazała wszystkich dochodów swojego gospodarstwa domowego, tj. dochodu M.P., która była zatrudniona od 15 lipca 2013 r. do 14 lipca 2014 r. w [...], a następnie pobierała w tym kraju zasiłek dla bezrobotnych. Po rozpoznaniu sprawy we wznowionym postępowaniu, decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] uchylił decyzję własną z dnia [...] czerwca 2014 r., przyznał jednocześnie M.P. dodatek mieszkaniowy w okresie od czerwca do listopada 2014 r. w wysokości 50,51 zł oraz wstrzymał wypłatę dodatku mieszkaniowego w skorygowanej wysokości do momentu zwrotu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego w całości. Decyzja ta została utrzymana w mocy wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. W dniu 16 marca 2016 r. M.P. zwróciła się z wnioskiem do Prezydenta Miasta [...] o rozłożenie na raty, względnie odroczenie spłaty zadłużenia z tytułu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], organ odroczył do dnia 31 maja 2017 r. spłatę nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego, wskakując jednocześnie w rozstrzygnięciu decyzji, że "powodem odroczenia terminu płatności zadłużenia jest fakt rozłożenia na raty nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego oraz trudna sytuacja materialna rodziny". Następnie, w piśmie z 18.05.2017 r. M.P. zwróciła się o umorzenie zadłużenia powstałego z tytułu nienależnie pobranego przez nią dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając zgłoszone żądanie wskazała na swoją trudną sytuację materialno – bytową oraz brak wiedzy odnośnie dochodów, które w świetle przepisów prawa wchodziły w skład dochodu rodziny, wyliczanego na poczet ewentualnego przyznania dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., Prezydent Miasta [...] odmówił umorzenia nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego, ustalonego opisaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2015 r., w łącznej wysokości 5 781,60 zł. Jednocześnie organ rozłożył kwotę nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego na raty wskazując w rozstrzygnięciu, że od lipca 2017 r. miesięczna rata "wynosić będzie nie mniej niż 250 zł". W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 104 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 oraz art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.) oraz art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 180). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że rodzina wnioskodawczyni składa się z trzech osób, a dochód na osobę w rodzinie wynosi 1 000 zł. Od maja 2016 r. wnioskodawczyni spłacała raty w wysokości 500 zł z tytułu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego, zaś od tego czasu sytuacja zdrowotna i materialna rodziny nie uległa pogorszeniu. Okoliczności te, w ocenie Prezydenta Miasta [...], uniemożliwiają uwzględnienie wniosku o umorzenie należności, gdyż – jak podniósł organ – brak jest ku temu przesłanek. Zdaniem organu I instancji, sytuacja rodzinna i dochodowa wnioskodawczyni uzasadniała jednakże rozłożenie należności powstałej z tytułu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego na raty. M.P. wniosła odwołanie od tej decyzji argumentując, że spłaciła już w całości zadłużenie powstałe w wyniku nienależnie pobranego przez nią dodatku mieszkaniowego, zaś wniosek o umorzenie należności odnosi się do "dodatkowej kary", naliczonej w związku z powstaniem ww. świadczenia. Odwołująca wskazała na swoją trudną sytuację materialno – bytową oraz fakt, że jest samotną matką wychowującą córkę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., podzielając stanowisko organu I instancji,. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku, o których mowa w ust. 1, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest obowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Obowiązek zwrotu takiego świadczenia wnika z przepisów ustawy, a rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zostało pozostawione w jakimkolwiek zakresie uznaniu organu administracji. Kolegium wskazało, że należność tego rodzaju stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, przysługującą jednostce sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 60 ustawy o finansach publicznych, a zatem wniosek o umorzenie należności powstałej z tytułu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy wskazanej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego, w realiach opisywanej sprawy nie zachodzą przesłanki określone w art. 56 ustawy o finansach publicznych, przemawiające za umorzeniem w całości spornej należności pieniężnej. Kolegium podało, że ewentualne uwzględnienie wniosku odwołującej mogłoby nastąpić wyłącznie w oparciu o przesłankę, o której mowa a art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, tj. ważny interes dłużnika. Interes ten zachodzi wówczas, gdy dłużnikowi w spełnieniu ciążącego na nim zobowiązania stanie na przeszkodzie okoliczność nadzwyczajna rozumiana jako zdarzenie losowe, niezależne od jego woli i niemożliwe do przezwyciężenia. Odwołująca w złożonym wniosku oraz w toku postępowania nie powołała się na tego rodzaju okoliczności, wobec czego zasadnie organ I instancji odmówił uwzględnienia żądania umorzenia w całości należności. W skardze na tę decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M.P. nie wskazała kierunku jej weryfikacji, zwracając się o "pozytywne rozpatrzenie" jej pisma. Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym dowołaniu skarżąca podniosła, że wbrew stanowisku organu odwoławczego jej sytuacja materialno – bytowa uległa pogorszeniu. Nie pobiera już bowiem świadczenia z funduszu alimentacyjnego alimentacyjnego, gdyż jej dochody na osobę w rodzinie przekroczyły dopuszczalny limit. Dochody rodziny wynoszą obecnie 2300 zł na miesiąc. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej, jaką sprawują sądy administracyjne, znajduje umocowanie w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 2188, ze zm.) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja dotyczy kwestii umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego. W przypadku skarżącej, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r., za takie nienależnie pobrane uznano kwoty w wysokości 481 zł miesięcznie pobierane w okresie od 1.06.2014 r. do 30.11.2014 r.. Decyzja ta zapadła we wznowionym postępowaniu i w pkt I uchyliła w całości decyzję przyznającą M.P. dodatek mieszkaniowy w ww. okresie w wysokości 481 zł miesięcznie wobec stwierdzenia, że w toku postępowania o przyznanie dodatku nie podała wszystkich dochodów swojego gospodarstwa domowego W tej sytuacji zastosowanie znalazł art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowiący, że jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono przyznanie dodatku mieszkaniowego na podstawie nieprawdziwych danych, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest obowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Zgodnie ze zdaniem drugim tego przepisu należności te wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, co jednocześnie oznacza, że nie ma potrzeby konkretyzacji tego obowiązku w formie decyzji administracyjnej (por. również wyroki WSA w Łodzi z dnia 18.11.2009 r., III SA/Łd 339/09 i z dnia 27.01.2010 r., III SA/Łd 127/09 oraz wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15.03.2012 r., II SA/Go 103/12 i II SA/Go 104/12, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowe są wywody Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że należności z tytułu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym o których mowa w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.) – por. również uchwała NSA z dnia 16 listopada 2009 r., I FPS 2/09 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Możliwość umorzenia tego rodzaju należności przewiduje art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten został znowelizowany ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 659). Ustawa ta weszła w życie 28 kwietnia 2017 r., a więc obowiązywała zarówno w dniu orzekania przez organy I i II instancji, jak również w chwili złożenia wniosku przez skarżącą (18.05.2017 r.) i wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. W poprzednim brzmieniu przepis art. 64 ust. 1 stanowił, że "właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60". Wspomnieć należy, że art. 55 wprowadza możliwość umarzania w całości albo w części, odraczania spłaty lub rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających organom, jednostkom budżetowym, itd. Zmieniony nowelizacją przepis art. 64 ust. 1 otrzymał brzmienie: "Należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może: 1) z urzędu umarzać w całości - w przypadku gdy zachodzi jedna z okoliczności, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1-4; 2) na wniosek zobowiązanego: a) umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym, b) umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego". W rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie umorzenia toczyło się z wniosku skarżącej, a zatem zachodzą okoliczności wskazane w art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych – możliwe jest przewidziane w ppkt a) umorzenie należności w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym oraz przewidziane w ppkt b) umorzenie w części, odroczenie terminy spłaty całości albo części należności lub rozłożenie na raty płatności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego". Odmawiając skarżącej umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego organ II instancji powołał się na treść art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, tj. "ważny interes dłużnika", wywodząc, że tego rodzaju przesłanka nie występuje w przypadku skarżącej. Interes ten, zdaniem organu zaistnieje, gdy dłużnikowi w spełnieniu ciążącego na nim obowiązku stanie n przeszkodzie okoliczność nadzwyczajna – zdarzenie losowe- niezależne od jego woli i niemożliwe do przezwyciężenia. Tymczasem, jak podkreśla organ, skarżąca nie powołuje się na takie okoliczności w swoim wniosku, a fakt, iż jest matką wychowującą samotnie 2 dzieci nie czyni jej sytuacji nadzwyczajną. Analizując stan prawny mający zastosowanie w niniejszej sprawie oraz sytuację rodzinną, dochodową i życiową skarżącej, nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ. Przede wszystkim analiza możliwości zastosowania instytucji umorzenia poczyniona przez organ jest błędna, bo odwołuje się do przepisów w poprzednim brzmieniu, już nie obowiązującym. Powołany przez organ art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, z mocy art. 64 ust. 1 w zw. z art. 60 znajdujący zastosowanie do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, brzmi obecnie następująco : "Należności, o których mowa w art. 55, mogą być z urzędu umarzane w całości, jeżeli: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6000 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5) zachodzi interes publiczny. W poprzednim brzmieniu, obowiązującym do 28.04.2017 r. art. 56 ust. 1 stanowił: "Należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości, jeżeli: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6000 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Po pierwsze zatem art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych przewiduje umorzenie należności z urzędu, a w rozpoznawanej sprawie organy działały na wniosek skarżącej, po drugie zaś przesłanka "ważnego interesu dłużnika" zawarta w pkt 5 tego przepisu, została z niego usunięta wspomnianą nowelizacją. Obecnie umorzenie należności na wniosek zobowiązanego reguluje bezpośrednio art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, wskazując różne przesłanki w stosunku do umorzenia w całości - uzasadnia je ważny interes zobowiązanego lub interes publiczny, różne zaś w stosunku do umorzenia w części należności, odroczenia terminów spłaty lub rozłożenia na raty – uzasadniają je względy społeczne lub gospodarcze, a w szczególności możliwości płatnicze zobowiązanego. W rozpoznawanej sprawie organ ograniczył się do rozważenia zaistnienia przesłanki "ważnego interesu dłużnika" z nieobowiązującego już art. 56 ust. 1 pkt 5, pomijając kluczowe w sprawie przesłanki z art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy . Te braki czynią wydane w kontrolowanym postępowaniu decyzje wadliwymi, bo opartymi na niewłaściwie przeprowadzonej ocenie materiału dowodowego. Obowiązkiem organu jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz jego prawidłowa ocena, co wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego i przepisów regulujących postępowanie dowodowe (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Prawidłowa ocena materiału dowodowego może być dokonana wyłącznie na podstawie jego całokształtu, kiedy poszczególne okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały udowodnione. Uznając nawet, że analizowana przez Kolegium przesłanka "ważnego interesu dłużnika" z dawnego art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy jest tożsama z przesłanką "ważnego interesu zobowiązanego" z obowiązującego art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy, to organ i tak nie poddał wnikliwej analizie sytuacji rodzinnej i materialnej wnioskodawczyni pod kątem ewentualnego zastosowania art. 64 ust. 1 pkt 2 (umorzenie należności w części oraz rozłożenie na raty) i zawartych w tym przepisie przesłanek. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie też pod uwagę podniesioną przez skarżącą na rozprawie przed Sądem, a pominiętą przez organy kwestię spłaty w całości należności tytułem nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego za inny okres oraz istotny fakt, że skarżąca na tę okoliczność zaciągnęła pożyczkę, której raty znacznie pogarszają jej sytuację finansową. Konieczne też będzie uwzględnienie aktualnej sytuacji dochodowej skarżącej, która – jak wyjaśniła na rozprawie, nie pobiera już świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z wszystkich tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., uznając, że narusza ona przepisy postępowania – art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a