II SA/Rz 1286/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi S. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 31 lipca 2024 r. nr SKO.4160.4.1201.2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz skarżącej S. O. kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 31 lipca 2024 r. nr SKO.4160.4.1201.2024, wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") postanowieniem z 17 czerwca 2024 r. nr [...], działając na wniosek S. O. (dalej: "Skarżąca"), wyraził negatywną opinię co do projektu podziału działki nr ewid. [...] w [...], na działki nr [...]. Korespondencja zawierająca powyższe rozstrzygnięcie została przesłana na adres Skarżącej i po dwukrotnym awizowaniu w dniach: 20 czerwca 2024 r. i 28 czerwca 2024 r., zwrócona do nadawcy z przyjęciem fikcji prawnej doręczenia w dniu 4 lipca 2024 r. W piśmie z 1 lipca 2024 r. Skarżąca działając przez fachowego pełnomocnika, wniosła – skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie za pośrednictwem Burmistrza [...] – zażalenie na ww. postanowienie w przedmiocie negatywnej opinii co do podziału działki. Opisanym na wstępie postanowieniem z 31 lipca 2024 r. nr SKO.4160.4.1201.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Skarżącej. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 109 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – dalej: "K.p.a.") o wprowadzeniu decyzji (postanowienia) do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia a wyjątkowo – ogłoszenia. Decyzja administracyjna zaczyna zatem funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art. 110 K.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy postanowienie nie zostało fizycznie doręczone adresatowi (stronie żalącej). Pierwszego zawiadomienia (awizo) dokonano 20 czerwca 2024 r., zatem za dzień doręczenia uznać należy dzień 4 lipca 2024 r. i od tego dnia należy liczyć stronie termin do złożenia zażalenia. Wobec powyższego zażalenie wniesione 1 lipca 2024 r. uznać należy za przedwczesne, bowiem nastąpiło przed doręczeniem kwestionowanego orzeczenia, co czyni to zażalenie niedopuszczalnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, S. O. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie; - art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez uznanie, że odwołanie wniesione przez stronę przed terminem doręczenia jej decyzji jest niedopuszczalne w sytuacji, kiedy doręczenie decyzji którejkolwiek ze stron otwiera możliwość do zaskarżenia decyzji; - art. 109 K.p.a. poprzez potraktowanie wydanej przez organ decyzji jako w zasadzie jeszcze nie istniejącej w sytuacji, kiedy została ona już doręczona jednemu z uczestników postępowania – P. O., zatem wywołuje skutki prawne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: " p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że poddane kontroli rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. Zaskarżone postanowienie stwierdza niedopuszczalność wniesionego przez Skarżącą zażalenia. Organ II instancji stwierdził, że skierowane między innymi do Skarżącej postanowienie nie zostało przez nią odebrane. Na skutek podwójnej awizacji, na postawie fikcji prawnej przewidzianej w art. 44 §4 k.p.a. stwierdzono skutek doręczenia, co miało miejsce w dniu 4 lipca 2024 r. Zażalenie zostało nadane w dniu 1 lipca 2024 r., wpłynęło do Organu II instancji w dniu 2 lipca 2024 r. Kolegium twierdzi, że zażalenie zostało wniesione zanim decyzja weszła do obrotu prawnego, a co za tym idzie jest niedopuszczalne. Stanowisko Organu II instancji jest nieprawidłowe. Zgodnie z art. 134 Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten stosuje się odpowiednio do zażaleń wniesionych od postanowienia ( art. 144 k.p.a.) Treść przywołanego art. 134 k.p.a. wskazuje, że uchybienie terminowi bądź stwierdzenie niedopuszczalności do wniesienia odwołania/zażalenia jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania/zażalenia. Rozstrzygnięcie to nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Skuteczne doręczenie decyzji stronie jest więc istotnym aspektem postępowania. Zgodzić należy się bowiem z Organem, że wobec braku takiego doręczenia, decyzja/postanowienie nie wchodzą do obrotu prawnego, nie można takiej decyzji/postanowienia zaskarżyć i nie rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia odwołania/zażalenia. Ponadto jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 16 k.p.a. jest zasada trwałości decyzji ostatecznej. Zgodnie ze zdaniem 1 tego przepisu decyzja jest ostateczna jeżeli nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Naruszenie tej zasady obarczone jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dlatego też kwestią priorytetową dla organów administracji jest ustalenie, w jakiej dacie decyzja staje się ostateczna, a zatem w jakiej dacie upływają terminy do złożenia środków zaskarżenia przewidzianych ustawą. W tym celu ustawodawca określił w rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego sposoby doręczania pism, w tym decyzji administracyjnych. W pierwszej kolejności doręczenia dokonuje się do rąk adresata. Oczywistym jest jednak, że nie zawsze takiego doręczenia można dokonać. W związku z powyższym wprowadzono również możliwość doręczenia dorosłemu domownikowi - w przypadku kierowania przesyłki do osoby fizycznej, w siedzibie firmy, do rąk osoby uprawnionej w przypadku jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych czy wreszcie możliwość przyjęcia tzw. fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem: § 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Przyjęcie, że mamy do czynienia z fikcją doręczenia wynika z użycia przez ustawodawcę zwrotu "uważa się za dokonane", analogicznego jaki został wprowadzony przez ustawodawcę w art. 49 k.p.a. Wprowadzenie tzw. fikcji dokonania czynności prowadzi do tego, że z upływem terminu określonego w przepisie następuje wskazany w ustawie skutek, w tym wypadku doręczenie decyzji. Analiza przepisów, które posługują się takim sposobem doręczenia prowadzi do wniosku, że – w przeciwieństwie do tych, które stanowią o doręczeniach bezpośrednich lub zastępczych - są to przepisy jednostronnie obowiązujące w tym znaczeniu, że określają najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że czynność została dokonana. Jedynie w takim wypadku istnieje bowiem możliwość ustalenia daty, w której decyzja staje się ostateczna. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że - wbrew stanowisku Organu - rację ma Skarżąca twierdząc, że wniesienie zażalenia przed upływem 14- dniowego terminu, o którym mowa w art. 44 § 4 k.p.a., o ile postanowienie wcześniej zostało doręczone bezpośrednio innej stronie postępowania (weszło do obrotu prawnego), nie może skutkować uznaniem, że postanowienie to jest niedopuszczalne jako wniesione przedwcześnie. Art. 141 § 2 k.p.a. stanowi, że zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Skoro - jak zostało wyżej powiedziane - fikcja doręczenia skutkuje tym, że określona jest jedynie końcowa data, w której uznaje się, że dochodzi do doręczenia, to nie można przyjąć, że złożenie środka zaskarżenia przed tą datą jest przedwczesne albowiem nie można ustalić ponad wszelką wątpliwość, w jakiej dacie faktycznie doszło do doręczenia. W sprawie nie jest sporne i wynika to ze znajdującego się w aktach zwrotnego potwierdzenia odbioru, że postanowienie zostało doręczone stronie postępowania P. O. w dniu 24 czerwca 2024 r. i z tą datą weszło do obrotu prawnego. Skoro postanowienie zostało wprowadzone do obrotu prawnego to złożenie zażalenia po tej dacie (1 lipca 2024 r.), a przed upływem 14 dni od daty pierwszego awiza należy uznać za w pełni skuteczne. Odnosząc się do powołanych przez Organ wyroków Sądów, Sąd stwierdza, że zapadły w innych sprawach i nie mają mocy wiążące w niniejszej sprawie. Z tych też powodów sąd uchylił postanowienie działając przy tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 §2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.