II SA/Rz 1288/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T. Z. i B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014, nr [...].; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżących T. Z. i B. Z. solidarnie kwotę 740 zł /słownie: siedemset czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 1288/14 Uzasadnienie Przedmiotem skargi B. Z. i T. Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], którą ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego pn.: "przebudowa napowietrznej sieci elektroenergetycznej 0,4 kV na odcinku słup nr 6/57/3 – słup nr 7/57/3 wraz z wymianą słupów, inwestycja na terenie oznaczonym wg ewidencji gruntów m. [...] jako działki nr: 863, 865, 866 obr. [...] przy ul. [...] w P. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. - zwana dalej "u.p.z.p."). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. A S.A. w L. Rejon [...] w J. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego na zamierzenie inwestycyjne pn.: "przebudowa napowietrznego przyłącza elektroenergetycznego 0,4 kV podpartego na słupie nr 7/57/3 w celu usunięcia kolizji z rozbudową budynku mieszkalnego na działce nr 863, 865 obr. [...] przy ul. [...] w P. wraz z przebudową słupa nr 7/57/3 (OK-9)". Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r. ([...]) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla ww. przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze mocą decyzji z [...] października 2013 r. ([...]) uchyliło powyższe rozstrzygnięcie, wskazując na konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym wyjaśnienia czy przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Na skutek wezwania organu I instancji, inwestor w dniu [...] listopada 2013 r. zmodyfikował wniosek o wydanie decyzji ustalającej lokalizacje celu publicznego wskazując, że wniosek dotyczy zamierzenia inwestycyjnego pn.: "przebudowa napowietrznej sieci elektroenergetycznej 0,4 kV na odcinku sł. nr 6/57/3 wraz z wymianą słupów". Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego na opisane na wstępie przedsięwzięcie. Stwierdził, że przedsięwzięcie spełnia wymogi ustawowe. Inwestycja posiada charakter inwestycji liniowej o znaczeniu lokalnym. Wyjaśnił, że sieci elektroenergetycznej nie można dzielić na części, gdyż stanowi ona zależną od siebie techniczną całość i posiada parametry wymagane polskimi normami i przepisami, a jej funkcjonowanie ma służyć pobliskiej społeczność lokalnej, bez narażania na utratę życia i kalectwa. Dlatego nieprawidłowe działanie sieci na odcinku końcowym, czy też w każdym innym punkcie powoduje ograniczenia i trudności w korzystaniu z sieci dla wszystkich pobliskich jej użytkowników, a nie tylko jednego punktu przyłączeniowego. Organ wyjaśnił, że dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, przeprowadzono ocenę stanu faktycznego i prawnego terenu na którym zaproponowano realizację przedsięwzięcia. Organ wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. wydana decyzja nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami szczególnymi, nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami. Teren przeznaczony pod inwestycję w całości położony jest w terenie górniczym gazu ziemnego "[...]l", zatwierdzonego decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...].08.1997 r., ([...]), dla którego podjęta została uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].04.2004 r. (zmieniona uchwałą z [...].04.2010 r. Nr [...]) w sprawie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w Studium uwarunkowań teren ten położony jest w Jednostce Przestrzennej "III. – Ogólnomiejskiej" oraz w obszarach ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej w strefie ochrony konserwatorskiej "C". Końcowo organ zaznaczył, że stronom zapewniono udział w postępowaniu, dokonano analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, projekt decyzji sporządzony został przez uprawnioną osobę. Kwestie dotyczące robót budowlanych na nieruchomości oraz objętych postępowaniem organów nadzoru budowlanego pozostają bez wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Odwołanie od tej decyzji złożyli B. Z. i T. Z. – reprezentowani przez pełnomocnika r. pr. A. G., wnosząc o jej uchylenie. Zarzucili, że wydana została wbrew treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p., bowiem planowanej inwestycji nie można zakwalifikować jako inwestycji celu publicznego. Nie stanowi inwestycji o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym, lecz służy celowi prywatnemu, tj. zaspokojeniu interesu K. K., który prowadząc roboty budowlane, zbliżył konstrukcję dachu do istniejącej linii energetycznej NN w przęśle między słupami nr 6/57/3 i 7/57/3. Gdyby wyżej wymieniony wykonał zalecenie organów nadzoru budowlanego i rozebrał tę część budynku, wydanie zaskarżonej decyzji nie byłoby konieczne. Wskazanie organu, że nie bierze pod uwagę okoliczności podniesionych przez organy nadzoru budowlanego stanowi lakoniczne uzasadnienie na potwierdzenie, że inwestycja ma znaczenie lokalne. Ich zdaniem wnioskowana do uzgodnienia inwestycja ma na celu uchronienie K. K. przed dokonaniem rozbiórki. Końcowo zwrócili uwagę na brak zastosowania się przez organ do zaleceń wskazanych w poprzednio wydanej przez Kolegium decyzji. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Na wstępie zaznaczyło, że planowane przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego o jakiej mowa w art. 6 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). W ocenie Kolegium inwestor (administrator sieci elektroenergetycznej a nie właściciel działki nr 865) wykazał w dostateczny sposób, że jego zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o wydanie decyzji o lokalizację inwestycji celu publicznego spełnia warunki zaliczenia do tego typu przedsięwzięć. Zamierzenie to polega bowiem na przebudowie istniejącej napowietrznej sieci elektroenergetycznej 0,4 kV na odcinku słupa nr 6/57/3 wraz z wymianą słupów. Polegać będzie, jak określiło Kolegium na "przesunięciu" tegoż słupa. W dalszej części cytując treść art. 54 u.p.z.p., SKO wyjaśniło, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, organ stwierdza jedynie czy w świetle obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. To nie od uznania organu zależy czy na danym terenie możliwa jest realizacja danej inwestycji, lecz od tego czy przepisy prawa taką możliwość przewidują. Planowane zamierzenie zgodne jest z przepisami odrębnymi a wydana decyzja słuszna i spełnia przesłanki określone w art. 54 u.p.z.p. Przy jej wydawaniu zachowano wymogi z art. 50-53 u.p.z.p. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli B. Z. i T. Z. – reprezentowani przez pełnomocnika r. pr. A. G., wnioskując o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, podczas gdy faktycznie ma na celu ochronę sprawcy samowoli budowlanej przed rozbiórką robót wykonanych niezgodnie z pozwoleniem na budowę i wykonanie przez spółkę Skarbu Państwa obowiązku nałożonego na sprawcę samowoli, tj. obowiązku polegającego na przebudowie tej samej części sieci energetycznej. W rozwinięciu zarzutów skarżący podtrzymali argumentację odwołania, podkreślając, że nie może zostać uznane za inwestycję celu publicznego odtworzenie linii energetycznej zniszczonej przez osobę dopuszczającą się samowoli budowlanej i tylko po to by wykonujący nielegalnie roboty budowlane nie musiał dokonywać rozbiórki budynku w części niezgodnej z pozwoleniem na budowę. Skarżący zwrócili uwagę na wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...].11.2009 r., sygn. akt [...], którym nakazano T. K. zamontowanie czterech napowietrznych przewodów energetycznych niskiego napięcia w przęśle pomiędzy słupami 6/5/3 i 7/57/3 o długości 100m oraz założenie wkładek bezpiecznikowych BNU. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumenty podane w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego (tu decyzja) z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego oraz przepisami procedury administracyjnej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwaną dalej "P.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 P.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Dokonując kontroli w omówionym zakresie, tj. w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż zasadniczo z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od treści jej zarzutów. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej sprowadzone było na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej zwaną "u.p.z.p.". W jej Rozdziale 5 zawarte zostały unormowania określające rozstrzyganie przez organy administracji publicznej spraw w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Organ rozstrzygający w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem inwestora co do charakteru i parametrów planowanego zamierzenia i dlatego opisane w nim zamierzenie powinien poddać ocenie z punktu widzenia właściwych przepisów prawa. Stosownie bowiem do przepisu art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien odpowiadać wymogom określonym w ust. 2 art. 52 u.p.z.p. i tylko wniosek niedotknięty brakami formalnymi może uruchomić postępowanie administracyjne w tym sensie, iż powstaje obowiązek organu rozpatrzenia sprawy z tego wniosku i wydania decyzji w sprawie. W takim postępowaniu organ bada, jak już wyżej wspomniano, ustawodawstwo w celu stwierdzenia zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z porządkiem prawnym. Celem tego badania, oprócz stwierdzenia istnienia przesłanek ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest również ustalenie – wynikających z przepisów prawa – warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Wspomniany wniosek, tj. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (pkt 1), charakterystykę inwestycji obejmującą m.in., określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu, oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej (pkt 2b), określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (pkt 2c), zaś w pkt 3 określone zostały wymogi wniosku dotyczącego lokalizacji składowiska odpadów. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że wniosek inwestora, który uruchomił postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] maja 2014 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotknięty był brakami formalnymi. Otóż z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] listopada 2013 r. skierowanym do Prezydenta Miasta [...] inwestor zwrócił się z prośbą o zmianę punktu II wniosku o wydanie decyzji na lokalizację inwestycji celu publicznego z dnia [...].07.2013 r. na: "Przebudowa napowietrznej sieci elektroenergetycznej 0,4kV na odcinku st. nr 6/57/3 – st. nr 7/57/3 wraz z wymianą słupów". Punkt II wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. ma następujący tytuł: "Charakterystyka inwestycji: - rodzaj inwestycji" i z porównania jego treści z treścią wspomnianego wyżej pisma z dnia [...] listopada 2013 r. wynika bez wątpienia zmiana zamierzenia inwestycyjnego. Organ orzekający w pierwszej instancji zaakceptował dokonaną przez inwestora modyfikację wniosku (rozstrzygając w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji wymienionej w piśmie z dnia [...].11.2013 r.), jednakże zaniedbany został przez niego obowiązek rozpatrzenia, czy ten zmodyfikowany wniosek spełnia wymagania co do kompletności wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, zawarte w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. W piśmie z dnia [...] listopada 2013 r., czyli w istocie zmodyfikowanym wniosku nie można dostrzec potwierdzenia spełnienia wymagań przewidzianych w powołanym wyżej przepisie u.p.z.p. (w szczególności wymienionych w pkt 2 lit. b i c), natomiast załączniki wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. dotyczą innego zamierzenia inwestycyjnego i co oczywiste, nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie kompletności wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. Zatem powyższe pozwala przypisać organowi naruszenie art. 52 ust. 2 u.p.z.p. jak również przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga dokonania przez organ analizy dwóch elementów. Jest to analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1), oraz analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2). Dokonanie analizy, o której mowa w cyt. wyżej przepisie jest istotnym, a zarazem niezbędnym w sprawie elementem, bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego indywidualizuje sytuację prawna inwestora, dając mu prawo do wykonywania wnioskowanej inwestycji w miejscu określonym w decyzji. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania przed organem I instancji nie dokonano analizy przewidzianej w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Zaniedbanie tego obowiązku, a więc nieprawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, w konsekwencji świadczy o istotnej wadzie decyzji wydanej w pierwszej instancji. Nie czyni bowiem zadość obowiązkowi z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. przeprowadzenie analizy, jak w tym przypadku, na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Jak wynika z treści delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. oraz § 1 powyższego rozporządzenia, akt ten znajduje zastosowanie jedynie w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd nie podziela zarzutu skargi, że w sprawie doszło do naruszenia art. 50 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie w niej wskazanym, jak i zawartego w niej uzasadnienia tegoż zarzutu. Przepisy art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią podstawę do ustalenia, czy dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego a uzupełnieniem tego jest art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Przedmiotowa inwestycja może być zaliczona do inwestycji wymienionych w pkt 2 art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacje tam zawarte nie ograniczają kręgu inwestorów, ani też rodzajów zamierzeń, którym mają służyć urządzenia wymienione w tym przepisie. Zawarte w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. określenie "inwestycji celu publicznego" stanowi jedynie doprecyzowanie zasięgu działania inwestycji wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które mogą być o znaczeniu lokalnym – gminnym lub ponadlokalnym. Również przywołanie w uzasadnieniu podniesionego w skardze zarzutu, wymienionego w uzasadnieniu dołączonej do skargi decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., [...], wobec charakteru decyzji o inwestycji celu publicznego (co wyjaśnił organ II instancji) nie daje podstawy do uznania za zasadny zarzut skargi. Rozpoznając ponownie sprawę, organy uwzględnią wyrażoną powyżej ocenę popełnionych naruszeń. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Stosownie zaś do przepisu art. 152 P.p.s.a. stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na czas do uprawomocnienia się wyroku (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt 3 wyroku).