II SA/Rz 1290/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi E. D. i M. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego -skargę oddala- Przedmiotem wspólnej skargi ED i MD (dalej zwanych także jako skarżący) jest decyzja kasacyjna [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) w [.] z dnia [.] sierpnia 2015 r. nr [.] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, którą wydano w następującym stanie sprawy; W związku z pisemną interwencją WZ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w [.] przeprowadził kontrolę legalności robót budowlanych wykonanych przy obiektach budowlanych (budynku mieszkalnym i garażu) na działce nr 6041/1 w [.]. Następnie postanowieniem z dnia [.] lutego 2010 r. zobowiązał M i E D do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego wraz z garażem, a po ich otrzymaniu decyzją z dnia [.] sierpnia 2011 r. nakazał im wykonanie określonych robót budowlanych. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją WINB w [.] z dna [.] stycznia 2012 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania w celu uzupełnienia postępowania dowodowego oraz ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania. Rozpatrując sprawę ponownie decyzją z dnia [.] czerwca 2015 r. nr [.], PINB w [.] umorzył prowadzone postępowanie uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe. W ocenie organu I instancji do kontrolowanych budynków należało stosować przepisy ustawy Prawa budowlanego z 1974 r., w tym art. 37 ust. 1 i 2. Budynek mieszkalny istnieje od kilkudziesięciu lat, nie wyróżnia się od części rozbudowanej. Działka skarżących położona była na terenie objętym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [.] zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia [.] maja 1987 r. oznaczonym konturem 55 MR MN – tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej z wszelkiego rodzaju usługami nieuciążliwymi. Budowa ta nie naruszała zatem jego postanowień, ani obowiązującego wówczas rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w tym jego § 12. Odległość budynku skarżących od budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce wynosi 10 m, nie są one położone naprzeciw siebie, lecz "w przesunięciu". Ich lokalizacja nie powoduje zatem niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Kontrolowany obiekt istnieje od przeszło 20 lat i takiego niebezpieczeństwa nie spowodował. Zwrócono ponadto uwagę na postępowanie prowadzone przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [.], który decyzją z dnia [.] września 1990 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie garażu i rozbudowie budynku mieszkalnego i zobowiązał MD do przedłożenia określonej dokumentacji technicznej. Podjęto próby zgromadzenia dokumentów dotyczących tego postępowania, jednak bezskutecznie, gdyż zostały one już zniszczone. Można jednak domniemywać, że postępowanie to zostało wówczas zakończone. W odwołaniu WZ i MD wyrazili swoje oburzenie sposobem zakończenia postępowania, stronniczością pracowników organu I instancji oraz pominięciem podnoszonych przez nich argumentów, a oparciem się wyłącznie na stanowisku właściciela kontrolowanych budynków. Zarzucili, że M. i E.. D. rzeczoną budowę prowadzili nielegalnie. Natomiast w piśmie z dnia 12 sierpnia 2015 r. MD i KD wskazali na "nowe dowody w sprawie" w postaci aktu notarialnego dotyczącego działki nr 6041/2 sąsiadującej z działką 6041/1, który ma potwierdzać przysługujący im status strony postępowania. Opisaną na wstępie decyzją WINB w [.] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego mimo niedoręczenia zaskarżonej decyzji K. i M. D. posiadają oni status strony prowadzonego postępowania, czego potwierdzeniem jest treść aktu notarialnego z dnia 24 marca 2014 r. Wszyscy odwołujący się wnieśli odwołanie z zachowaniem terminu. Przechodząc do oceny prawidłowości postępowania pierwszej instancji wskazano, że organ ten nie zastosował się do wskazań zawartych w poprzedniej decyzji organu odwoławczego z dnia [.] stycznia 2012 r., w tym co do ustalenia terminu realizacji inwestycji i faktu zakończenia postępowania prowadzonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [.], jak też zakresu tamtego postępowania. Wskazano przy tym na zdjęcie rzeczonego budynku mieszkalnego przedłożone podczas rozprawy obrazujące go bez poddasza użytkowego nad parterem części środkowej i bez strychu użytkowego nad garażem, które mogło być pomocne przy ocenie zakresu dokonanej samowoli budowlanej. Zwrócono uwagę, że zbadano odległość rzeczonego budynku od budynku na działce nr 6037/1, ale pominięto już ustalenie odległości od budynków na innych działkach, które położone są bliżej, niż zmierzona odległość 10 m. Ponadto w toku postępowania dowodowego o terminie rozprawy administracyjnej nie zawiadomiono MJ, właściciela działki 6041/2. Nie zaktualizowano także kręgu stron postępowania. Powyższe uchybienia nie mogły być w ocenie organu odwoławczego uzupełnione w trybie art. 136 Kpa, lecz wymagały ponowienia czynności dowodowych przez organ I instancji. W bardzo lakonicznej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. i M.D., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zażądali ustalenia, czy organy nadzoru budowlanego miały prawo prowadzić postępowanie w sprawie należących do nich budynków, skoro takie samo postępowanie prowadzone kilkadziesiąt lat temu zostało już przeprowadzone i zakończone. W odpowiedzi na skargę WINB w [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą decyzji kasacyjnej organu odwoławczego był art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu, po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogły być kwestie związane z rozstrzygnięciem organu I instancji. Kontrola sądu w tego rodzaju sprawach sprowadza się bowiem do oceny zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpoznania sprawy i zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 449/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 834/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 168/12). Celem nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych (por. P. Przybysz, k.p.a. Komentarz, LexisNexis 2014, t. 33 do art. 138). Powołany przepis wyodrębnia dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13). W orzecznictwie i piśmiennictwie trafnie podkreśla się, iż rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Stąd decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując wykładni art. 138 § 2 k.p.a., należy uwzględnić również jego związek z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 k.p.a.), to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/WR 530/07, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/BK 370/07, A. Wiktorowska, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2015, t. 40 i 41 do art. 138). Decyzję kasacyjną organ odwoławczy może zatem podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt SA/Po 1237/96, z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 860/07, wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNAPiUS 2000, Nr 9, poz. 338). Zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, że PINB nadal nie wyjaśnił w jakich okresach jakie roboty zostały wykonane i czy rozpoczęta budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [.] (dalej KUR) z dnia [.] września 1990 r. wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wynika jedynie, że została ona wydana w sprawie "samowolnej budowy garażu oraz rozbudowy budynku mieszkalnego" a także "zamierzonej budowy budynku gospodarczego". Zakres robót opisanych w tejże decyzji jako przedmiot prowadzonego wówczas postępowania jest bardzo ogólnikowy. Nie ulega jednak wątpliwości, że w odniesieniu do budynku mieszkalnego jest w niej mowa o rozbudowie, gdy tymczasem wówczas obowiązująca ustawa rozróżniała pojęcia "rozbudowy" i "nadbudowy", czy "przebudowy", o czym świadczą sformułowania art. 2 ust. 2 czy art. 29a ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w brzmieniu obowiązującym na datę wydania w/w decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego. Niekoniecznie więc, jak to wskazują skarżący – tamto postępowanie obejmowało wszystkie roboty budowlane, w tym także i nadbudowę budynku. Zauważyć trzeba, że skarżący oprócz wzmiankowanej decyzji nie okazali żadnych innych dokumentów związanych z budową, rozbudową czy nadbudową budynku mieszkalnego, a tytuł prawny do działek ewidencyjnych, na których miały być wykonywane objęte tamtym postępowaniem roboty (dz. 6041 i 6042), a które miały być wówczas własnością WS i KJ – uzyskali dopiero odpowiednio na podstawie aktu notarialnego z dnia [.] sierpnia 1994 r. rep. A nr [.] /94 i z dnia [.] października 2006 r. rep. A nr [.] /2006 (umowa zamiany nieruchomości) w odniesieniu do działki 6042/2 (za działkę nr 6041/2). Z § 2 tego ostatniego aktu notarialnego wynika, że działka nr 6041 zmieniła powierzchnię i podzieliła się na działki nr 6041/1 i nr 6041/2, zaś działka nr 6042 najpierw zmieniła oznaczenie na działkę nr 6042/1 a następnie podzieliła się na działki nr 6042/2 i nr 6042/3. Zapisy te sporządzane były przez notariusza na podstawie wymienionych w treści aktu dokumentów. Jeśli – jak wynika z uzasadnienia decyzji KUR z dnia [.] września 1990 r. – podstawą wstrzymania wykonania robót budowlanych było ich rozpoczęcie bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę a ewentualne wydanie pozwolenia na dalsze kontynuowanie robót było uwarunkowane m.in. "koniecznością uregulowania spraw własnościowych działek budowlanych" – to logicznie nie powinno się ono zakończyć zanim inwestor nie uzyskał tytułu prawnego do tych działek. Decyzja taka jak ta z dnia [.] września 1990 r. nie legalizowała samowolnie wykonanych robót budowlanych, nie kończyła postępowania legalizacyjnego. Nadmienić jeszcze trzeba, że na znajdującej się w aktach mapie l.ks.zam. [.] /89 z dnia 5 stycznia 1989 r. na działkach nr 6041 i nr 6042 nie zostały naniesione żadne budynki. Ze znajdującego się w aktach protokołu rozprawy z dnia 18 października 1991 r. w sprawie sygn. akt I C [.] /91, która toczyła się przed Sądem Rejonowym w [.] z powództwa skarżących o przeniesienie własności zabudowanej nieruchomości, z treści zeznań przesłuchanego wówczas świadka WJ wynika, że budynek mieszkalny opisany został jako "murowany parterowy z półpiętrem". W aktach znajduje się także wyrok wydany w tamtej sprawie z dnia 27 marca 1992 r. z klauzulą prawomocności, którym zobowiązano WS do złożenia oświadczenia woli przenoszącego własność działki nr 6041/1 o pow. 0,06 ha położonej w [.] na rzecz ED i MD na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej a także KJ w odniesieniu do działki nr 6042/1 zgodnie z oznaczeniem na mapie sporządzonej przez biegłego geodetę inż. J. D. z dnia 13 stycznia 1992 r. W przedstawionych Sądowi aktach nie ma jednakże innych aktów notarialnych oprócz wcześniej wymienionych, które obejmowałyby oświadczenia skarżących, mające prowadzić do przeniesienia własności nieruchomości opisanych w w/w wyroku Sądu Rejonowego. Biorąc pod uwagę uzasadnienie decyzji KUR z dnia [.] września 1990 r., nie można z góry wykluczyć, że przynajmniej w odniesieniu do robót wykonanych przy budynku, który znajduje się na działce nr1041/1 postępowanie legalizacyjne mogło się zakończyć przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Kwestia ta nie została jednak wyjaśniona w sposób odpowiadający dyrektywie z art. 7 K.p.a. Skarżący nie przedstawili na tę okoliczność niepodważalnego dowodu. PINB po bardzo powierzchownie przeprowadzonym postępowaniu oparł się w tej materii jedynie na wyjaśnieniach MD, których wiarygodność dość łatwo podważyć. Słusznie wytknął organ II instancji, że po uzyskaniu informacji z archiwum nie podjęto żadnych czynności mających na celu postępowania prowadzonego przez KUR (lub ich następców prawnych), którzy mogli być przecież w posiadaniu jakichś dokumentów albo mogli pamiętać te okoliczności. Także porównanie zdjęć wykonanych podczas urzędowej kontroli czy w czasie rozpraw administracyjnych w dniach 9 marca 2012 r. lub 3 czerwca 2015 r. z tymi załączonymi do zażalenia WJ z dnia 26 listopada 2012 r. (k. 115 – 116) bądź też okazanym podczas rozprawy w dniu 3 czerwca 2015 r., z których dwa mają pochodzić z dnia 23 maja 1993 r., poddaje w wątpliwość prawdziwość twierdzeń i zeznań skarżących. Na trzech z tych zdjęć część budynku ma tylko jedną kondygnację, inny jest dach, nie ma na nim balkonu i pomieszczeń z oknami balkonowymi, dwóch filarów pod balkonem. Miejsce, w którym aktualnie znajdują się garaże jest zasłonięte roślinnością, ale biorąc pod uwagę aktualny kształt budynku i dach w tym miejscu, jego wysokość, jeśliby ta część istniała w czasie wykonywania zdjęć przedłożonych przez WJ – to powinny być one widoczne także zza tego drzewa lub krzewu. Zasadnie więc wskazuje WINB, że powinno zostać ustalone kiedy i jakie roboty budowlane zostały wykonane, bo – jak wcześniej nadmieniono – w różnych okresach mogły być wykonywane różne roboty i niekoniecznie postępowanie z lat dziewięćdziesiątych, co do którego jak dotychczas nie jest pewne czy w ogóle i w jaki sposób się zakończyło – obejmowało wszystkie roboty związane z rozbudową i nadbudową budynku. Zdjęcia z 1993 r. mogą wskazywać, że rozbudowa budynku mogła dotyczyć części po lewej stronie od wejścia do budynku (od zachodu). Nie jest to w każdym razie dostatecznie wyjaśnione. Na taką możliwość wskazują m.in. zeznania złożone przez KD i MD. Wyżej wskazywane zdjęcia z lat dziewięćdziesiątych miały właśnie – zgodnie z zeznaniem WJ pochodzić z prywatnego archiwum tego ostatniego. W tych okolicznościach zasadnie organ II instancji nakazuje podjąć czynności, które mogą wyjaśnić jakie roboty przy budynku mieszkalnym E. i M.D. były prowadzone, w jakich okresach i które z nich były przedmiotem postępowania prowadzonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [.], a także jak się to postępowanie zakończyło. Oczywistym jest, że jeśli postępowanie legalizacyjne KUR dotyczyło określonych robót budowlanych, to po wyjaśnieniu w oparciu o wyczerpująco zebrany i właściwie oceniony materiał dowodowy jakie to były roboty – postepowanie w tym zakresie powinno zostać umorzone – jeśli zostanie wyjaśnione, że zakończyło się ono w sposób, który wyklucza ponowne orzekanie w tym przedmiocie. Tymczasem, mimo że postępowanie toczy się od 2009 r. materiał dowodowy jest bardzo skąpy i nie daje on podstaw do nie budzących wątpliwości ustaleń. Niewątpliwie organ I instancji naruszył przepisy postępowania wymienione w decyzji [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.], tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a zakres braków materiału dowodowego i koniecznych do podjęcia czynności wykracza poza ramy określone w art. 136 K.p.a. Nie budzi wątpliwości, że PINB, mimo że posiadał wiadomość i materiały, z których wynikało, że stronami postępowania są także MD i KD, zupełnie te okoliczności zignorował, czym doprowadził do sytuacji, iż osoby te nie mogły się wypowiedzieć stosownie do art. 10 K.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Naruszenia w tym zakresie stanowiły jedynie dodatkowy argument potwierdzający zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Jeszcze raz podkreślić należy, że skarżący w oczywisty sposób są zainteresowani ustaleniem, że postępowanie prowadzone przez KUR doprowadziło do legalizacji samowoli. Z tego względu ich zeznania nie powinny być jedynym dowodem na tę okoliczność, bo właśnie przez to łatwo podważyć ich wiarygodność. Konieczne jest wyczerpanie wszelkich możliwości zweryfikowania tych okoliczności. Wskazania zawarte w zaskarżonej decyzji mają na celu ustalenie stanu faktycznego w sposób odpowiadający przepisom K.p.a. W niniejszej sprawie WINB zasadnie zastosował więc przepis art. 138 § 2 k.p.a., co jasno wynika z wcześniejszych wywodów. Skąpy i niewyczerpująco zebrany materiał dowodowy, zaniechanie przez PINB czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wręcz obligowały organ II instancji do wydania decyzji kasacyjnej. WINB w uzasadnieniu swej decyzji prawidłowo wskazał na braki, sprzeczności i zaniechania, których rozmiar uniemożliwiał działania w oparciu o art. 136 K.p.a., bo naruszona zostałaby zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Dwukrotne merytoryczne rozpoznanie powinno bowiem być oparte na materiale dowodowym, który wymaga ewentualnego uzupełnienia w niewielkim zakresie a tak w niniejszej sprawie nie jest. Mając na uwadze powyższe skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.