II SA/Rz 1292/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. sp. k. w [....] na decyzję Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział z dnia [...] czerwca 2021 r.nr [...] w przedmiocie uzgodnienia linii zabudowy - postanawia - I. odrzucić skargę; II. zwrócić na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. sp. k. w [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. sp. k. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanego przez r. pr. T. S. jest pismo Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w [...] (dalej w skrócie: "organ") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] organ działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.), art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.d.p.") oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."), w związku z wystąpieniem Burmistrza [...] - odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą z przeznaczeniem na salon samochodowy, warsztat samochodowy, stację obsługi pojazdów, myjnię" na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...], w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego autostrady [...] na odcinku [...] - [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] organ stwierdził uchybienie terminu przez skarżącego do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem. W dniu 26 maja 2021 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie linii zabudowy dla działek położonych w miejscowości [...], gm. [...] o numerach ew. [...], [...], [...], [....] w odległości 30 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...]. W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] skierowanym do skarżącego organ przytoczył treść art. 43 ust. 1 i 2 u.d.p., § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 z późn. zm.) oraz załącznika nr 1 pkt 5.2.48.2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181), po czym stwierdził, że nieprzekraczalna linia zabudowy winna być określona w odległości 50,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...]. Organ stwierdził, że przedmiotowe działki, na których planowana jest budowa budynku usługowego z przeznaczeniem na salon samochodowy, znajdują się w terenie, którego definicję należy wywodzić z określenia terenu zabudowy jako - a contrario - teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o pozamiejskich zasadach zagospodarowania, niewymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę powyższe oraz sposób zagospodarowania działek nr [....], [...], [...] oraz [...] i terenu przyległego, w ocenie organu ww. działki zlokalizowane są poza terenem zabudowy. Odnosząc się do informacji, że działki nr [...], [...], [....] oraz [...] znajdują się na obszarze Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...] organ podkreślił, że nie ma to odzwierciedlenia w materiałach powszechnie dostępnych. Ponadto ww. działki nie zostały objęte Specjalną Strefą Ekonomiczną [...]. Podsumowując organ stwierdził, że nie może zgodzić się na wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 30,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...], gdyż byłoby to w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. W dniu 2 sierpnia 2021 r. do organu wpłynęła skarga skarżącego na powyższe pismo, stanowiące w ocenie skarżącego rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, w sprawie odmowy uzgodnienia linii zabudowy w odległości 30,0 m od zewnętrznej krawędzi autostrady [...] dla ww. inwestycji. Skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: - art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że teren należący do inwestora nie jest terenem zabudowy; - § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, poprzez błędne ich zastosowanie i niewłaściwą wykładnię, w szczególności jeśli chodzi o wykładnię pojęcia "terenu zabudowy", - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa mchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach - poprzez zastosowanie tych przepisów pomimo, że w przedmiotowej sprawie wyżej wskazany akt prawny nie powinien mieć zastosowania. 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności: - art. 6 i art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a, poprzez przekroczenie zasady praworządności, niewyjaśnienie wszelkich wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, brak zebrania wystarczającego materiału dowodowego w celu rozstrzygnięcia sprawy, - art. 7a k.p.a poprzez jego niezastosowanie bowiem w niniejszej sprawie występowały wątpliwości natury prawnej co do definicji i zakresu pojęcia "terenu zabudowy", i wątpliwości te nie zostały rozstrzygnięte na korzyść strony, - art. 8 k.p.a w konsekwencji wymienionych naruszeń, jako złamanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia z jednoczesnym wskazaniem organowi sposobu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że jest właścicielem działek nr [....], [...], [...], [...], na których zamierza zrealizować inwestycję polegającą na budowie obiektu branży motoryzacyjnej. Przedmiotowe działki ewidencyjne posiadają dostęp do drogi gminnej, z której miałaby by być zapewniona obsługa komunikacyjna planowanego obiektu, teren posiada niezbędną infrastrukturę techniczną w zakresie mediów pozwalających na realizację inwestycji. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia urbanistyczne opracowała projekt decyzji o warunkach zabudowy, w której wskazała opisany teren jako teren zabudowy i wskazała nieprzekraczalną linię zabudowy od krawędzi jezdni autostrady [...] na 30,0 m w oparciu o regulację zawartą w art. 43 ust. 1 u.d.p. Decyzja ta została zaopiniowana negatywnie przez organ, który uznał, że linia zabudowy dla wskazanego terenu winna wynosić 50,0 m. Skarżący pozyskał następnie ekspertyzę, z której wynika, że przedmiotowy teren leży na obszarze zabudowy, gdyż razem z terenami sąsiednimi zabudowanymi w odległości 30,0 m od krawędzi autostrady [...] tworzy harmonijną całość spełniającą wymogi kształtowania ładu przestrzennego. Ponadto teren ten wchodzi w skład większego kompleksu terenów przylegających do autostrady [...] przeznaczonych na rozwój zabudowy o charakterze przemysłowym. W związku z powyższym skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o ustalenie linii zabudowy w odległości 30,0 m od autostrady [...], a więc zgodnie z art. 43 § 1 u.d.p. w zakresie terenów zabudowy. Skarżący stwierdził, że rozstrzygając powyższą kwestię i przesądzając o nieprzekraczalnej linii zabudowy na 50,0 m, organ uniemożliwił skarżącemu dalsze kontynuowanie przygotowania inwestycji, a więc rozstrzygnął w sposób ostateczny o prawach i obowiązkach strony postępowania, co winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, nie zaś pisma rozstrzygającego sprawę co do istoty. Nadto w toku postępowania doszło do szeregu naruszeń prawa materialnego oraz procesowego, w szczególności organ nie odniósł się merytorycznie do podniesionych we wniosku argumentów i pomimo istniejących wątpliwości nie wyjaśnił wszechstronnie wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Skarżący zauważył, że rozstrzygnięcie organu ingeruje w prawo własności, którego emanacją jest prawo zagospodarowania terenu przez właściciela i tego typu postępowanie wino być poprzedzone szczególnie wnikliwą analizą wszelkich uwarunkowań prawnych i faktycznych, co nie zostało dokonane. Charakter sprawy jako sporny wymagał powzięcia wiadomości specjalnych zwłaszcza w obliczu przedstawionej ekspertyzy urbanistycznej, której wniosków organ nie podzielił, sam nie mając wiedzy specjalistycznej w tym zakresie. Zdaniem skarżącego w obliczu rozbieżności przedstawionej ekspertyzy z przekonaniem organu, powinien zostać powołany biegły celem wyjaśnienia wszelkich okoliczności prawnych i faktycznych. Tym samym doszło do złamania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i zasady legalizmu. Ponadto skarżący przytoczył wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1619/15, w którym stwierdzono, że dla oceny, czy teren przylegający do drogi publicznej jest "terenem zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.i.p., nie można stosować definicji "terenu zabudowy" zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ponadto teren zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. nie może być utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta. Powinien być to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Podobne stanowisko wyraził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 278/17. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że pismo z dnia [...] czerwca 2021 r. miało charakter wyłącznie informacyjny i nie stanowiło rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Pismo stanowiło jedynie przypomnienie stanowiska zajętego wcześniej przez organ w postępowaniu uzgodnieniowym w ramach opiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ zwrócił uwagę, że u.d.p. nie przyznaje zarządcy drogi kompetencji do ustalania linii zabudowy względem autostrady, i nie mamy tu do czynienia ze sprawą administracyjną w rozumieniu materialnoprawnym. Zdaniem organu rozstrzygnięcie zarządcy autostrady określające linię zabudowy może być wydane jedynie w postępowaniu uzgodnieniowym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 3 u.d.p. Próba ustalenia linii zabudowy względem autostrady poza postępowaniem w sprawie warunków zabudowy byłaby obejściem ww. przepisów.   Wobec powyższego organ uznał, że skarga jest niedopuszczalna i winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast na wypadek braku odrzucenia skargi przez Sąd, organ wniósł o jej oddalenie, albowiem nieprzekraczalna linia zabudowy winna być określona w odległości 50,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i jako tak podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi uczyniono pismo Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącej spółki o ustalenie linii zabudowy dla działek położonych w miejscowości [...], gm. [...] o numerach ew. [...], [...], [...], [...] w odległości 30 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...] w trybie art. 43 u.d.p. Zgodnie z art. 43 ust. 1 L.p. 1 u.d.p. obiekty budowlane przy autostradach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 30 m. – w terenie zabudowy i 50 m. – poza terenem zabudowy. Powołany przepis stanowi substancję normatywną, z której uprawnione organy rekonstruują dyrektywę rozstrzygającą o tym, w jaki sposób ustala się linię zabudowy na działkach zlokalizowanych w sąsiedztwie autostrady. Art. 43 ust. 1 u.d.p. nie stanowi natomiast podstawy kompetencyjnej do inicjowania postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Wyłączną podstawą do zajęcia przez zarządcę drogi stanowiska w przedmiocie linii zabudowy stanowi art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. W przeprowadzonym w trybie powołanego przepisu postępowaniu uzgodnieniowym zarządca drogi wypowiada się odnośnie tego, jak powinna zostać ustalona linia zabudowy, w związku z wymogami wynikającymi z art. 43 ust. 1 u.d.p. Ostatecznego ustalenia linii zabudowy dokonuje organ, który wydaje decyzję administracyjną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w [...], na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą z przeznaczeniem na salon samochodowy, warsztat samochodowy, stację obsługi pojazdów, myjnię" na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...], w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego autostrady [...] na odcinku [...] - [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] organ stwierdził uchybienie terminu przez skarżącego do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem. Tym samym kompetencja Dyrektora GDDKiA Oddział w [...] do wypowiedzenia się w przedmiocie ustalenia linii zabudowy została skonsumowana. Zaskarżone przez skarżącą pismo nie jest władczym rozstrzygnięciem kształtującym jej sytuację publicznoprawną, a więc rozstrzygającym o jej prawach i obowiązkach, formowanych treścią art. 43 ust. 1 u.d.p. Ma walor wyłącznie informacyjny. Z tego względu nie mieści się w żadnej z form aktywności administracji publicznej, które stosownie do postanowień art. 3 § 2 P.p.s.a., podlegałyby sądowoadministracyjnej kontroli. Formę decyzji administracyjnej ustawodawca wprawdzie zastrzegł w art. 43 u.d.p., ale dotyczy ona wyłącznie odmowy wyrażenia zgody na sytuowanie obiektów budowlanych w odległościach nienormatywnych względem krawędzi jezdni dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych – nie autostrad. W tym stanie rzeczy, Sąd przyjął, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.