II SA/Rz 1294/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Przedmiotem skargi K. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO lub Kolegium) z [...] lipca 2013 r. nr [...], o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: K. K. w dniu 22 kwietnia 2013 r. złożył do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [..] wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną żoną C. K. Po rozpatrzeniu wniosku Wójt Gminy decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...], odmówił K. K. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu wskazał, że przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było ustalenie braku rezygnacji z zatrudnienia przez ww. w związku z podjęciem opieki nad żoną. W odwołaniu od tej decyzji K. K. wniósł o przyznanie świadczenia zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. SKO decyzją z [...] lipca 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium przychyliło się do stanowiska organu I instancji, że K. K. nie spełnił przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, dlatego brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. K. K. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na decyzję SKO z [...] lipca 2013 r. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wójtowi, alternatywnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości z racji zaistnienia przesłanek z art. 156 k.p.a., nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 i 87 Konstytucji RP przez bezprawne pozbawienie go prawa do należnego ww. zasiłku. Nadto zarzucił naruszenie art. 104, 107 § 1 i art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 a ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1-4 i 5 pkt 2a, art. 20, art. 24 i następnych ustawy przez bezzasadne uznanie, że nie przysługuje mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W jego ocenie spełnił wszelkie przesłanki do przyznania ww. świadczenia, zwłaszcza że pobierał wcześniej świadczenie pielęgnacyjne. Podniósł, że decyzja SKO jest błędna, gdyż wydana została z rażącym naruszaniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy, przez wydanie niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 28 listopada 2013 r. WSA zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na wniosek skierowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego (zarejestrowany pod sygnaturą K 27/13). Postanowieniem z 29 lipca 2014 r. WSA odmówił podjęcia zawieszonego postępowania sądowego. Sąd zwrócił uwagę, że mimo rozpoznania przez TK wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, z uwagi na pytanie przedstawione Trybunałowi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, dotyczące kwestii zgodności z Konstytucją RP przepisu, który stanowił podstawę zaskarżonej decyzji SKO (zarejestrowane przez Trybunał pod sygnaturą P 1/14). Postanowieniem z 2 października 2014 r. WSA podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącego – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie SKO odmówiło skarżącemu przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego a to z uwagi na niespełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy przyjęły, że skoro skarżący z ostatniego zatrudnienia zrezygnował w 1989 r. a niepełnosprawność żony, która powstała wiele lat później, brak jest związku przyczynowego czasowego, pomiędzy momentem ustania zatrudnienia, a podjęciem opieki nad żoną. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki w następstwie rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako rekompensatą Państwa w stosunku do osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to właśnie Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl/doc/0C147F93EA). A skoro tak, to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 21.11.2013 r. III SA/Gd 757/13). Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 należało rozumieć także jako rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. To, że ustawodawca dokonał nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodając art. 16a ust. 1, w którym kwestię przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnił od rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie oznacza, że w przepisie tym nie została zawarta norma, która obejmowałaby określoną grupę osób, które także zrezygnowały z "podjęcia" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli taka rezygnacja nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. To, że racjonalny ustawodawca dokonał zmiany przepisów nie oznacza, że takiej normy nie zawarł w kolejnym, ale niezbyt precyzyjnym brzmieniu przepisu. Należy bowiem mieć na względzie, że powyższe uregulowanie miało na celu wyłącznie wyeliminowanie sytuacji, w których w poprzednim stanie prawnym uprawnienie do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego było nadużywane przez osoby wnioskujące o przyznanie pomocy finansowej ze strony państwa. Ratio legis art. 16a ust. 1 u.ś.r. jasno wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. W projekcie tym bowiem wskazano, że zawężenie kręgu osób uprawnionych do przyznania zasiłku nastąpiło w celu wyeliminowania występujących do tej pory niepożądanych zjawisk wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych jedynie w celu uzyskania środków finansowych ze strony państwa, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą, co więcej wskazując, że w celu weryfikacji tych nadużyć wprowadzono odpowiednie procedury umożliwiające taką weryfikację (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw; druk sejmowy nr 724). W tych warunkach nie było podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej jaką zawiera art. 16a ust. 1 u.ś.r. pozbawiała prawa do zasiłku każdą osobę, która sprawowała już opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zrezygnowała też z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że niezbyt precyzyjna treść przepisu nie mogła decydować o sposobie dekodowania tej normy w sposób jaki przeprowadziły to organy administracji publicznej, tym bardziej, że ostatecznie ustawodawca w kolejnej nowelizacji doprecyzował treść art. 16a ust. 1 u.ś.r. w tym zakresie (o czym w poniżej przedstawionym wywodzie). Na uwagę też zasługuje, że w zakresie konstytucyjności ww. przepisu wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny. Co prawda w postanowieniu z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie wywołane pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "czy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji" – to w uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012 r., poz. 1548), które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134). W ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 u.ś.r., narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Wykonując wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego Sejm podjął w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), w której uregulowano sytuację prawną osób, które utraciły prawo do świadczenia rodzinnego w związku z wejściem w życie ustawy 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Ustawa weszła w życie 15 maja 2014 r. Zgodnie z art. 5 w zw. z art. 8 tej ustawy w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przyznaje jednocześnie prawo do wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego za okres między wygaśnięciem tego prawa a dniem wejściem jej w życie, wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego. Ponadto, co najistotniejsze, art. 17 tej ustawy zmienił treść art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu, w nowym brzmieniu, ustawodawca już wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten – zgodnie z art. 26 tej ustawy – wejdzie w życie 1 stycznia 2015 r. (tak NSA w wyroku z 30.10.2014 r. I OSK 2930/13). Odmienna wykładnia art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organy przełożyła się na treść wydanych w sprawie decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji winny przeprowadzić postępowanie mając na względzie wykładnię art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych zawartą w treści niniejszego uzasadnienia.