II SA/Rz 1296/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi S. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego -stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia- Przedmiotem skargi S. D. (dalej jako: skarżąca) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] września 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] ustalające koszty postępowania administracyjnego w sprawie przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że po przeprowadzeniu postępowania, które zostało podjęte na wniosek Z. F., w dniu [...] czerwca 2018 r. przez Wójta Gminy [...] została wydana decyzja nr [...] umarzająca postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działką nr 875/6, a działką 865/6 w obrębie K., a sprawę przekazano do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 263 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. 2017 r. poz. 2101 z późn. zm. - dalej: pgik) oraz art. 152-153 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (tekst jedn. Dz.U. 2018 r. poz. 1025 z późn. zm. - dalej: k.c.) w pkt 1 ustalił koszty postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydana została w/w decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., w kwocie 1 900 zł, w pkt 2 określił, że do kosztów tych zalicza się koszt dokonania czynności rozgraniczeniowych w terenie oraz sporządzenia dokumentacji rozgraniczeniowej przez uprawnionego geodetę w wysokości 1 900 zł, w pkt 3 ustalił, że osobami i instytucjami zobowiązanymi do pokrycia tej należności są strony postępowania rozgraniczeniowego tj. Gmina [....] oraz Z. F. reprezentowana przez S. D. oraz w pkt 4 zobowiązał do zapłaty tytułem kosztów postępowania rozgraniczeniowego: kwoty 950 zł Gminę [...] – właściciela działki nr 865/6 położonej w K. i kwoty 950 zł Z. F. – właściciela działki nr 875/6 położonej w K., ustalając termin wpłacenia tych kosztów na 14 dni od daty gdy postanowienie stanie się ostateczne. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że czynności techniczne rozgraniczenia wymienionych nieruchomości wykonywał uprawniony geodeta, który za wykonanie przedmiotowego rozgraniczenia przedłożył fakturę z dnia [...] kwietnia 2018 r. na kwotę 1 900 zł. Następnie powołując się na treść art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 k.c., a także utrwalone w tej materii orzecznictwo sądów administracyjnych organ uznał, że koszty rozgraniczenia winny zostać podzielone pomiędzy właścicielami rozgraniczanych nieruchomości w częściach równych tj. Gminę [...] i Z. F. po połowie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Z. F. reprezentowana przez S. D. Nie zgadzając się z jego treścią podniosła, że geodeta nie przeprowadził rozgraniczenia na działkach 871/2, 875/6 i 865/6, a tylko stabilizował granicę pomiędzy działkami 875/6 i 865/6. Nie wskazał granicy na działce i nie wymierzył punktów granicznych na działkach 871/2 i 875/6. W związku z powyższym nie rozumie, dlaczego została wystawiona faktura za usługę, a następnie ja obciążono połową kosztów postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., nr [...], SKO w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 124, art. 144 i art. 264 § 1, art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, na wstępie organ przytoczył treść przepisów związanych z rozdziałem kosztów w postępowaniu administracyjnym oraz zwrócił uwagę na treść art. 152 k.c., zgodnie z którym koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Kolegium wskazało, że powołany przepis art..152 k.c. stanowi materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także w przypadku, gdy dotyczy to rozgraniczenia przed organem administracji publicznej. W dalszej części uzasadnienia, organ Il instancji stwierdził, że z akt postępowania, a w szczególności z treści decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] oraz odpisu protokołu granicznego wynika jednoznacznie, że granica pomiędzy nieruchomościami objętymi postępowaniem była sporna. Świadczy o tym okoliczność, że właściciele nieruchomości objętych postępowaniem odmówili podpisania protokołu granicznego kwestionując ustalony i wskazany przez geodetę przebieg granicy według dokumentów. Według organu wystąpienie sporu granicznego uzasadniało przyjęcie, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości, których dotyczyło, a tym samym zasadne było obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. W ocenie Kolegium również sposób rozdzielenia kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego dokonany przez organ I instancji nie budzi wątpliwości. Organ ten prawidłowo zastosował, powoływaną uprzednio zasadę, określoną w art. 152 k.c., zobowiązując Gminę [...] do uiszczenia połowy kosztów postępowania tj. 950 zł, drugą zaś połową obciążył Z. F. Odnosząc się natomiast do argumentacji przedstawionej w zażaleniu, SKO wyjaśniło, że wnosząca zażalenie jako właścicielka nieruchomości, miała interes prawny w żądaniu rozgraniczenia, podobnie jak Gmina [....], dlatego zasadnie kosztami postępowania rozgraniczeniowego obciążono strony po połowie. Nie ma przy tym znaczenia, czy strona jest zadowolona z wyniku czynności podjętych przez geodetę oraz czy i w jaki sposób kwestionuje dokonane przez niego ustalenia i czynności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie pismem z dnia 15 września 2018 r. wniosła S. D., córka Z. F. Skarżąca podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, bowiem nie może płacić za pracę, która nie została wykonana. Wskazała, że w dniu 4 kwietnia 2018 r. geodeta nie przeprowadził rozgraniczenia na działkach nr 871/2, 875/6 i 865/6. Jak podała, podczas procedury rozgraniczenia działek trzeba wskazać położenie punktów granicznych znajdujących się na działkach, a te w niniejszej sprawie nie zostały ani wymierzone, ani utrwalone na gruncie. Geodeta nawet nie był na działce nr 875/6, aby wskazać punkty graniczne. W związku z powyższym skarżąca nie zgadza się z obciążaniem połową kosztów postępowania rozgraniczeniowego swojej matki. Podniosła również, że punkty graniczne nie zostały wyznaczone całościowo względem działek, lecz dokonano tego w sposób minimalistyczny z pominięciem odniesienia tego do powierzchni działek i ich realnych przebiegów. W odczuciu skarżącej odwołanie nie zostało rozpatrzone przez Kolegium w rzetelny sposób, a organ oparł się jedynie na dokumentacji przygotowanej przez geodetę oraz Wójta Gminy [...]. Końcowo skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Poinformowała również, że jest pełnomocnikiem Z. F. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas zajęte stanowisko w sprawie. Na podstawie nadesłanych do Sądu akt sprawy oraz informacji udzielonych przez stronę skarżącą w piśmie z dnia 24 listopada 2018 r. ustalono, że Z. F. zmarła w dniu [...] sierpnia 2018 r. S. D. nadesłała do Sądu kserokopię odpisu skróconego aktu zgonu oraz wniosła o zawieszenie postępowania do czasu ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłej. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 7 stycznia 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawiesił postępowanie sądowe do czasu prawomocnego zakończenia postępowania spadkowego po zmarłej Z. F. Do pisma z dnia 16 kwietnia 2019 r. S. D. załączyła postanowienie Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] marca 2019r. sygn. akt I Ns [...] o stwierdzeniu nabycia spadku, z którego wynika, że nabyła ona spadek po zmarłej Z. F. w 1/6 części. Wobec powyższego postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2019 r. WSA w Rzeszowie podjął zawieszone postępowanie sądowe, w związku z ustaniem przyczyny jego zawieszenia. W piśmie z dnia 16 kwietnia 2019 r., skarżąca wskazała, że jest ona najbardziej zainteresowana rozstrzygnięciem w sprawie, gdyż jak uzgodnili spadkobiercy, działkę której dotyczyło postępowanie rozgraniczeniowe, skarżąca otrzyma w wyniku działu spadku. Wobec tego Sąd powinien uznać, że ma ona interes prawny w sprawie, albo zawiesić postępowanie do czasu dokonania działu spadku. Identycznej treści pisma z tej samej daty, podpisane przez pozostałych spadkobierców wymienionych w postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. sygn. I Ns [...] wpłynęły do WSA w dniu 18 kwietnia 2019 r. Postanowieniem z dnia 27 maja 2019 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przedstawiony wyżej sposób kontroli zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny odbywa się w określonej, racjonalnie uzasadnionej kolejności. Najpierw Sąd bada czy nie zaistniały podstawy do stwierdzenia jego nieważności, następnie czy nie naruszono przepisów postępowania, w zakresie jaki daje podstawy do wznowienia postępowania, lub które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero w razie negatywnego wyniku kontroli na poprzednich etapach tj. niestwierdzenia w/w podstaw, sąd może przystąpić do kontroli pod kątem ewentualnego naruszenia prawa materialnego. Zaznaczyć jednak trzeba, że stwierdzenie naruszania prawa na wcześniejszym etapie przerywa dalszą kontrolę. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn zupełnie innych niż w niej podniesione. Jak wynika z aktu zgonu Z. F. [...], ale także z treści prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. sygn. I Ns [...], zmarła ona w dniu [...] sierpnia 2018 r., a więc jeszcze przed wydaniem postanowienia przez SKO, którym utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. dotyczące kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Postanowienie Kolegium zostało bowiem wydane dnia [...] września 2018 r. Ponieważ w postanowieniu Wójta z dnia [...] czerwca 2018 r. ustalono, że jedną z osób zobowiązanych do pokrycia należności z tytułu kosztów postępowania administracyjnego – rozgraniczeniowego jest Z. F. i zobowiązano także ją – jako właścicielkę działki nr 875/6 położonej w K. do zapłaty kwoty 950 złotych stanowiącej połowę ustalonych kosztów postępowania w terminie 14 dni od daty, gdy postanowienie stanie się ostateczne, nie ulega wątpliwości, że to Z. F. była adresatem tego postanowienia. To do niej skierowano ten akt. Poprzez utrzymanie w mocy tego postanowienia w takim kształcie podmiotowym SKO skierowało go do osoby, która już nie żyła w chwili wydania postanowienia przez organ II instancji. Co prawda postanowienie SKO doręczyło S. D., która wcześniej działała jako pełnomocnik swojej matki, ale nie zmienia to faktu, że w opisanej sytuacji postanowienie zostało skierowane do osoby, która już nie żyła. Oczywistym jest, że SKO mogło nie wiedzieć o śmierci strony i zapewne nie była to znana temu organowi okoliczność. Tym niemniej jest to klasyczny przypadek przewidziany w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. obligujący Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Osoba, która zmarła nie jest już bowiem stroną w sprawie. Wnosząc skargę S. D. wskazała co prawda, że "działa jako pełnomocnik Z. F., a pełnomocnictwo zalega w aktach sprawy", lecz po wezwaniu jej do usunięcia braków formalnych skargi, w tym do przedstawienia pełnomocnictwa podała, że działa w imieniu własnym, jako ustawowy spadkobierca zmarłej w dniu [...] sierpnia 2018 r. Postępowanie przed tut. Sądem było zawieszone na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się już postępowania przed sądem powszechnym dotyczącego stwierdzenia nabycia spadku po Z. F. Pomijając już treść i zakres pełnomocnictwa, na które powołała się S. D. wnosząc skargę, co do zasady pełnomocnictwo, a zwłaszcza procesowe, wygasa z chwilą śmierci mocodawcy (zob. art. 101 § 2 kodeksu cywilnego, do którego odsyła m.in. w zakresie czasu jego trwania art. 40 P.p.s.a.). Po swej śmierci Z. F. nie była stroną postępowania, a skarżąca nie mogła działać w imieniu zmarłej matki jako jej pełnomocnik składając skargę do Sądu. Uczyniła to na swoją rzecz – biorąc pod uwagę, że jest jednym ze spadkobierców byłej właścicielki nieruchomości, której dotyczyło postępowanie rozgraniczeniowe. Wniesienie skargi, zdaniem Sądu można potraktować w tej sytuacji jako czynność zachowawczą, a nawet jeśli nie – to wszyscy spadkobiercy wskazali skarżącą jako jedyną bezpośrednio zainteresowaną wynikiem postępowania, więc są podstawy do przyjęcia, że legitymuje się ich zgodą na takie działanie. Współwłaściciele – spadkobiercy Z. F. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, oprócz skarżącej żaden z nich nie zgłosił swego udziału w postępowaniu sądowym. Ponieważ śmierć strony nastąpiła w toku postępowania administracyjnego brak było również podstaw do uznania ich za następców prawnych strony skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżącą bowiem w tym postępowaniu była S. D. W ponownym postępowaniu organ – w zależności od stanu sprawy o dział spadku, na którą wskazywała skarżąca, albo zapewni udział w postępowaniu administracyjnym wszystkim spadkobiercom byłej właścicielki jednej z rozgraniczanych nieruchomości, albo – jeśli skarżąca wylegitymuje się wyłącznym tytułem prawnym do działki w wyniku działu spadku – wyłącznie skarżącej jako stronie i rozstrzygnie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego kierując postanowienie do stron, które wykażą swój tytuł prawny do nieruchomości. Zaistnienie podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia obligowało Sąd do wydania wyroku stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., co uniemożliwiało jednocześnie zajęcie merytorycznego stanowiska w sprawie i odniesienie się do zarzutów skargi.