II SA/Rz 1297/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr SKO.4115.907.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - Przedmiotem skargi B.P. (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium") z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr SKO.4115.907.2022 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr GOPS.śr.5211.145.2022 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Decyzją z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr GOPS.śr.5211.145.2022 Wójt działając na podstawie art. 10 § 1, art. 11, art. 61 § 4, art. 104, art. 107, art. 127 i art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm. – dalej: "k.p.a."), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 – dalej: "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna - odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dziadkiem S.M., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wójt stwierdził, że dzieci S.M. są w pierwszej kolejności uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego, jako osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszym stopniu. Ponadto nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b u.ś.r., albowiem przedłożone do wniosku orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, nie określa daty powstania niepełnosprawności. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej od powyższej decyzji, Kolegium decyzją z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr SKO.4115.907.2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że skoro Skarżąca nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego wobec S.M., to nie może skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad nim w okolicznościach wynikających z akt sprawy. Ustawodawca powiązał bowiem prawo do świadczenia z obowiązkiem alimentacyjnym. Kolegium wskazało, że jeżeli jest kilku zstępnych – obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. S.M. - osoba wymagająca opieki ma czworo dzieci, dlatego też to oni są w pierwszej kolejności zobowiązani do alimentacji ojca. Wójt ustalił, że dzieci osoby wymagającej opieki nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem sądu powszechnego, zobowiązującym ją do świadczeń alimentacyjnych na rzecz dziadka, brak jest więc podstaw do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad dziadkiem. Kolegium stwierdziło natomiast, że pogląd Wójta co do sposobu wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. - zwłaszcza w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 - nie może stanowić przeszkody dla przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. W ustawowym terminie Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnego, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca rozwinęła argumentację dotyczącą naruszenia art. 17 ust. 1a u.ś.r. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2022 r. (data nadania w placówce pocztowej) Skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad dziadkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po przeprowadzeniu postępowania Wójt, decyzją z dnia 9 sierpnia 2022 r., odmówił przyznania świadczenia, z uwagi na brak aktualizacji obowiązku alimentacyjnego Skarżącej wobec dziadka oraz ze względu na brzmienie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymana została w mocy rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi. II. Kolegium zasadnie wskazało na skutki wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 w zakresie kierunku interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. i trafnie przyjęło, że brak możliwości wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności nie skutkuje podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. III. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie ma zastosowanie również art. 17 ust. 1a u.ś.r. który stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponieważ Skarżąca, jako wnuczka, nie jest spokrewniona z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu, zatem przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r. W orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia wskazanych przepisów nie była jednolita. W związku z rozbieżnością poglądów, Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), wystąpił o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia". Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22, podjął uchwałę następującej treści: 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki NSA z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. II GSK 3773/17, z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. I FSK 116/17). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. II OSK 378/16). IV. W stanie faktycznym sprawy jest bezsporne, że zarówno rodzice, jak i współmałżonek osoby wymagającej opieki, nie żyją. Poza sporem pozostaje również, że osoba wymagająca opieki ma czworo dzieci, i żadne z nich nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (vide: oświadczenie Skarżącej z dnia 11 lipca 2022 r., oświadczenie D.S. z dnia 7 lipca 2022 r., oświadczenie G.M. z dnia 27 czerwca 2022 r.). W związku z tym, będąc związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa materialnego wyrażoną we wskazanej wyżej uchwale Sąd stwierdza, że wystąpiła negatywna przesłanka przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad dziadkiem, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (osoba wymagająca opieki ma czworo dzieci, które nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności). Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.