II SA/Rz 13/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokat A. Z. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 /słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Przedmiotem skargi A.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A.K. odmówił przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 grudnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. z powodu niezłożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w terminie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności i orzekł o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na A.K., w kwocie 153,00 zł miesięcznie, na okres od 1 lipca 2017 r. do 31 stycznia 2019 r. W odwołaniu A.K. zakwestionowała okres na jaki zostało przyznane wnioskowane świadczenie. Jej zdaniem okres ten powinien być ustalony zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm., dalej "u.ś.r."), tj. od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W kwestii niedochowania przez stronę wskazanego w powołanym przepisie trzymiesięcznego terminu do złożenia wniosku liczonego od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, odwołująca jako powód wskazała na nieznajomość przepisów oraz chorobę m.in. zaburzenia pamięci, na dowód czego przedłożyła zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia z dnia [...] stycznia 2017 r. Zdaniem strony są to okoliczności niezawinione i niezależne od strony, z powodu których nie może ponosić negatywnych konsekwencji. Kolegium opisaną na wstępie decyzją działając podstawie art. 138 § i pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a.") w zw. z art. 16 ust. 1, ust.2 pkt 2, ust.4, art. 24 ust. 2, ust. 2a, ust.4 u.ś.r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji Wyjaśniło, że w myśl art. 16 ust. 1 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek tego rodzaju przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz osobie, która ukończyła 75 lat (art. 16 ust. 2 u.ś.r.). Zgodnie z art. 16 ust. 3 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny przysługuje ponadto osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. W rozpatrywanej sprawie A.K. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności ustalonym orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lutego 2017 r., nr [...], wydanym na czas oznaczony do dnia 31 stycznia 2019 r., stwierdzającym, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2 grudnia 2016 r. Zatem niewątpliwie strona spełnia dyspozycję art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. uprawniającą do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Sporna w niniejszej sprawie pozostaje jedynie kwestia daty, od której zasiłek powinien być przyznany. Według strony, zasiłek pielęgnacyjny powinien być jej przyznany od grudnia 2016 r. ponieważ do przekroczenia trzymiesięcznego terminu określonego w art. 24 ust. 2a u.ś.r., doszło bez jej winy. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał, że orzeczenie zaliczające A.K. do znacznego stopnia niepełnosprawności zostało wydane 14 lutego 2017 r. Strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia 14 lipca 2017 r., a zatem po upływie 3 miesięcy licząc od dnia wydania orzeczenia, dlatego organ przyznał wnioskowane świadczenie od miesiąca złożenia wniosku, tj. od 1 lipca 2017 r. do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Kolegium stwierdziło, że ustalenie organu w zakresie okresu na jaki należy przyznać świadczenie uznać należy za prawidłowe. Kwestię ustalenia terminu, od którego przysługuje zasiłek pielęgnacyjny, reguluje art. 24 u.ś.r. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Generalnie więc świadczenie rodzinne, w tym zasiłek pielęgnacyjny, przysługuje od miesiąca, w którym wpłynął wniosek do organu przyznającego świadczenie. Ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje wyjątek od powyższej zasady, umożliwiający wcześniejsze otrzymanie świadczenia przez osobę uprawnioną. Stosownie do art. 24 ust. 2a u.ś.r., jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Pani A.K. zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności, zaś daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić., a orzeczenie wydano do 31 stycznia 2017 r. Z kolei wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego skarżąca złożyła w dniu 14 lipca 2017 r. a więc niewątpliwie po upływie 3 - miesięcznego terminu liczonego od dnia wydania orzeczenia tj. 14 lutego 2017 r. (oznacza to, że organ I instancji prawidłowo uznał, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego powinno zostać ustalone zgodnie z zasadą wynikającą z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie prawa do zasiłku. Decyzje organów orzekających w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania zasiłków pielęgnacyjnych nie mają charakteru uznaniowego, a organy przy podejmowaniu decyzji muszą ściśle przestrzegać obowiązujących przepisów prawa. Ponadto termin do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym i nie jest dopuszczalne orzeczenie o jego przywróceniu. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku w terminie, w tym ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia. W rozpatrywanym przypadku, z upływem terminu trzymiesięcznego od dnia wydania orzeczenia organ orzekający utracił możliwość ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Wobec powyższego nie jest możliwe ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego zgodnie z intencją strony, tj. od dnia 1 grudnia 2016 r. Prezydent Miasta [...] prawidłowo wskazał okres na jaki przyznano świadczenie, tj. od 1 lipca 2017 r. do 31 stycznia 2019 r., czyli do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Szczegółowa analiza akt przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że organ I instancji w sposób prawidłowy zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Organ odwoławczy nie stwierdził konieczności eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Stronie umożliwiono czynny udział w każdym stadium postępowania, a zaskarżona decyzja odpowiada swą treścią normie prawnej wyrażonej w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie więc z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.K. podniosła, że cierpi na zaburzenia pamięci, nie ma siły w związku z depresją i nie miała możliwości terminowego złożenia skargi w związku z powyższym których Kolegium nie wzięło pod uwagę tych okoliczności przy rozpatrywaniu sprawy. Jest to nieludzkie i nieetyczne. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa, a zatem nie było podstaw do uwzględnienia skargi. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] odmawiającą A.K. przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 grudnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. czyli od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, z powodu niezłożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w terminie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności i równocześnie orzekająca o przyznaniu jej zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153, 00 zł miesięcznie, na okres od 1 lipca 2017 r. do 31 stycznia 2019 r. Przedmiotem sporu jest moment początkowy od jakiego przyznano jej zasiłek pielęgnacyjny, bowiem w ocenie skarżącej zasiłek powinien być przyznany od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności a zatem od grudnia 2016 r. Z akt sprawy wynika, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lutego 2017 r., nr [...], wydanym na czas oznaczony do dnia 31 stycznia 2019 r., stwierdzającym, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2 grudnia 2016 r. Wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego został złożony w dniu 14 lipca 2017 r. Przesłanki oraz zasady i tryb przyznania zasiłku pielęgnacyjnego regulują przepisy u.ś.r. Przepis art. 16 ustawy przewiduje w ust. 1, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Zatem niewątpliwie strona spełnia dyspozycję art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. uprawniającą do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Analiza przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że mechanizm przyznawania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku pielęgnacyjnego, obejmuje dwa etapy: urzędowe potwierdzenie istnienia stanu faktycznego uzasadniającego uprawnienie do zasiłku (stadium pierwsze) i przyznanie zasiłku (stadium drugie). Zasiłek (decyzja wydana w stadium drugim) jest związany z istnieniem określonego stopnia niepełnosprawności i jest przeznaczony na zniwelowanie skutków tego upośledzenia. W stadium pierwszym następuje wskazanie daty wystąpienia niepełnosprawności, która jest bez znaczenia dla daty początkowej uzyskania zasiłku (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1863,18, Lex nr 2378066). Data początkowa uzyskania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności ma kluczowe znaczenie dla realizacji zakładanego przez ustawodawcę celu tego uprawnienia i w niniejszej sprawie stanowi główną kwestię sporną. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. W odniesieniu do wyszczególnionych w ust. 1 świadczeń, w tym do zasiłku pielęgnacyjnego, zastosowanie znajduje zasada określona w art. 24 ust. 2 ustawy, która stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przedmiotowej sprawie tym miesiącem jest lipiec 2017 r., gdyż wniosek wpłynął do organu 14 lipca 2017 r. Natomiast w myśl art. 24 ust. 2a ustawy, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Do bezspornych okoliczności sprawy należy również, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 14 lipca 2017 r., podczas gdy trzymiesięczny termin, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r. upłynął w dniu 14 maja 2017 r., a zatem z uwagi na upływ czasu, orzekające organy administracji kierując się brzmieniem przywołanego wyżej przepisu, nie mogły przyznać zasiłku pielęgnacyjnego za okres od grudnia 2016 r. Termin początkowy przyznanego świadczenia określony mógł zostać wyłącznie na podstawie art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. od miesiąca złożenia wniosku. Powyższe fakty należało zatem odnieść do regulacji art. 24 ust. 2 i ust. 2a u.ś.r. Z regulacji tych wynika, że sprawa o przyznanie prawa do świadczenia rodzinnego, a więc i zasiłku pielęgnacyjnego, nie może toczyć się bez odpowiedniego wniosku osoby zainteresowanej. Z woli ustawodawcy prawo do świadczeń (art. 24 ust. 2 ustawy) co do zasady ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jedynym odstępstwem od powyższego może być przyznanie świadczenia od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, przy spełnieniu wymogów, o których mowa w ust. 2a cytowanego art. 24 ustawy, tj. złożenia wniosku w ciągu trzech miesięcy, od wydania orzeczenia w tym zakresie. Wyłącznie więc w tym okresie - tj. trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o ustaleniu niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności - może nastąpić ukształtowanie prawa wnioskodawcy w sposób opisany w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po upływie tego terminu zainteresowany traci przyznane mu przez ustawodawcę, prawo uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Określony w art. 24 ust. 2a u.ś.r. termin trzymiesięczny jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a organy administracji publicznej nie mają możliwości przywrócenia tego rodzaju uchybionego terminu (por.m.in. wyrok WSA w Lublinie z 24 marca 2011 r. sygn. akt II A/Lu 69/11, wyrok WSA w Gliwicach z 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/GI 478/14 i podane tam orzecznictwo, publik, w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Abstrahując od tego, że wnioskowane przez skarżącą świadczenie za okres zaległy wskazany we wniosku, w świetle przytoczonych powyżej przepisów nie mogło być przez organy rozpatrzone pozytywnie, to także przy porównaniu daty złożonego wniosku skarżącej oraz daty uzyskanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie było możliwości zastosowania w sprawie art. 24 ust. 2a u.ś.r. Wskazać należy, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, zatem decyzje organów orzekających w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania świadczeń rodzinnych, w tym także zasiłków pielęgnacyjnych, nie mają charakteru uznaniowego, a organy przy podejmowaniu decyzji muszą ściśle przestrzegać obowiązujących przepisów prawa, co w niniejszej sprawie oznacza związanie w zakresie określonego wart. 24 ust. 2a u.ś.r. terminu, od którego świadczenie może być przyznane. Natomiast, jak już wskazano, termin ten jest terminem prawa materialnego i nie jest dopuszczalne orzeczenie o jego przywróceniu. Zatem w omawianej sprawie nawet z tych względów nie można było rozważyć możliwości przyznania żądanego świadczenia za okres wskazany we wniosku. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie przyjęło, że w stanie faktycznym i prawnym brak było podstaw do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 grudnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.