II SA/Rz 13/25

28 stycznia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 28 stycznia 2025 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu D sp. z o.o. z/s w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 14 listopada 2024 r. nr SKO.407.KO.1401.168.2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej - oddala sprzeciw - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z 14 listopada 2024 r. nr SKO.407.KO.1401.168.2024, wydana w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zarejestrowania pojazdu. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z [...] października 2024 r. nr [...] Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") nałożył na D sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka"), karę pieniężną w wysokości 500 zł. Organ I instancji podał, że 21 sierpnia 2024 r. Spółka złożyła wniosek o rejestrację pojazdu marki [...]. Na podstawie dołączonej do wniosku faktury VAT ustalono, że nabycie pojazdu nastąpiło 4 stycznia 2024 r. Wniosek o rejestracje pojazdu został zatem złożony z uchybieniem 30-dniowego terminu wskazanego w art. 73aa ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1251 z późn. zm.) – dalej: "p.r.d.". To zaś obligowało do nałożenia na Spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 140mb ust. 1 p.r.d. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, decyzją z 14 listopada 2024 r. nr SKO.407.KO.1401.168.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu uchyliło w całości opisaną wyżej decyzję Starosty i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podał, że Starosta co do zasady prawidłowo wskazał art. 73aa ust. 1 pkt 1 i art. 140mb pkt 1 p.r.d. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uszło jednak uwadze organu I instancji, że opóźnienie w złożeniu wniosku o rejestrację pojazdu wynoszące ponad 180 dni od dnia nabycia pojazdu, skutkuje – stosownie do art. 140mb ust. 5 pkt 1 p.r.d. – karą pieniężną w wysokości 1 000 zł. We wskazanym wyżej zakresie brak jest jakichkolwiek wyjaśnień organu I instancji, wobec czego za zasadne uznano uchylenie decyzji Starosty na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a.". W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, D sp. z o.o. z/s w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącej, organ odwoławczy w sposób nieuprawniony zastosował art. 138 § 2 k.p.a., a ponadto obligując organ I instancji do nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej w wyższej kwocie niż dotychczas, naruszył art. 139 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sprzeciw został oddalony, bowiem nie okazał się zasadny. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Z nadesłanych akt sprawy wynika, że 4 stycznia 2024 r. Spółka nabyła pojazd marki [...]. Wobec powyższego, 30 dniowy termin określony art. 73aa ust. 1 pkt 1 p.r.d., przewidziany na złożenie wniosku o rejestrację pojazdu, upłynął bezskutecznie 5 lutego 2024 r. (z uwzględnieniem art. 57 § 4 k.p.a.). Natomiast termin 180 dni upłynął 2 lipca 2024 r. Skarżąca zwróciła się do Starosty z wnioskiem o rejestrację ww. pojazdu dopiero 21 sierpnia 2024 r., a zatem niewątpliwie doszło do uchybienie terminu określonego w art. 73 ust. 1 pkt 1 p.r.d. Konsekwencją powyższego jest powstanie po stronie organu obowiązku nałożenia na właściciela pojazdu kary pieniężnej w oparciu o art. 140mb p.r.d. Zgodnie z art. 140mb ust. 1 p.r.d., kto będąc właścicielem pojazdu obowiązanym do złożenia wniosku o rejestrację pojazdu w terminie, o którym mowa w art. 73aa ust. 1, nie złoży tego wniosku w terminie, podlega karze pieniężnej w wysokości 500 zł. Stosownie zaś do art. 140mb ust. 5 pkt 1 p.r.d., W przypadku niezłożenia wniosku o rejestrację pojazdu w terminie 180 dni od dnia, o którym mowa w art. 73aa ust. 1 p.r.d., karę pieniężną, nakłada się w wysokości 1 000 zł. Prawidłowo zatem wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji, że wysokość kary pieniężnej nałożonej na Spółkę nie odpowiada przepisom prawa. Jednocześnie słusznie dostrzeżono, że decyzja organu I instancji nie odnosi się w żaden sposób do okoliczności, które legły u podstaw odstąpienia od nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 140mb ust. 5 pkt 1 i zastosowania art. 140mb ust. 1 p.r.d. Rozstrzygniecie organu I instancji zostało zatem z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., w stopniu uniemożliwiającym poddanie kontroli instancyjnej zastosowanych przepisów prawa materialnego i uzasadniającym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że zakres konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mógł zostać ustalony w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego. Wymaga podkreślenia, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 15 k.p.a. zasada jego dwuinstancyjności. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. W realiach niniejszej sprawy jest to niezwykle istotne, ponieważ wydanie przez organ odwoławczy ewentualnej decyzji reformatoryjnej i nałożenie na Spółkę kary pieniężnej w większej kwocie niż nałożonej przez organ I instancji, uniemożliwiłoby poddanie kontroli instancyjnej przyjętej przez organy administracji publicznej podstawy prawnej oraz metodyki ustalenia wysokości takiej kary. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako że weryfikacja konieczności podwyższenia nałożonej kary w celu wydania decyzja zgodnej z obowiązującymi przepisami p.r.d., dokonana zostałaby nie przez organ administracji wyższy stopniem, lecz sąd administracyjny. Z kolei Sąd administracyjny nie jest co do zasady władny do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest wyłącznie według kryterium legalności. Końcowo w kontekście zarzutów skargi wymaga podkreślenia, że wydaniu decyzji kasacyjnej nie stała na przeszkodzie norma wynikająca z art. 139 k.p.a. Zgodnie ze wskazaną regulacją, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis art. 139 k.p.a. nie ma natomiast zastosowania do decyzji kasacyjnych. Organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się bowiem tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy; nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle wchodzić w rachubę, albowiem decyzja organu pierwszej instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli (zob. wyrok NSA z 18 lipca 2024 r. II GSK 1302/24). Ponadto, zasada zakazu reformationis in peius określona w art. 139 k.p.a. nie jest absolutna i doznaje ograniczeń wyrażonych w treści przytoczonego przepisu. Organ odwoławczy może wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Konstrukcja przepisu wskazuje, że obydwie przesłanki odstąpienia od zakazu reformationis in peius są samodzielne, co oznacza, że spełnienie się każdej z nich oddzielnie lub obydwu łącznie może być podstawą do odstąpienie od zakazu. W ocenie Sądu nałożenie na stronę kary pieniężnej w niższej kwocie niż wynikającej z obowiązującej regulacji prawnej, przy jednoczesnym wyłączeniu regulacji pozwalających organowi na miarkowanie lub odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, mogło potencjalnie zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, a także jako rażące naruszenie interesu społecznego. Brak jest tym samym podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszeni art. 139 k.p.a. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.