II SA/Rz 1302/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu -skargę oddala- Przedmiotem skargi K.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej SKO lub Kolegium z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zalesieniu gruntów rolnych na działce o nr ewid. 1286, położonej w miejscowości G. [....], gm. [...] na rzecz P.M. W odwołaniu od tej decyzji K.S., zaskarżając ją w całości zarzucił rażące "naruszenie obowiązujących przepisów prawnych", tj. art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") oraz narażenie odwołującego się na straty i koszty związane z zamknięciem jedynego dojazdu do działki 1243. W ocenie odwołującego się Burmistrz [...] nie podjął żadnych czynności prawnych niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem argumentacji odwołującego się. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia służebności przejazdu przez działkę nr 1286 do działki nr 1243. Kolegium po rozpoznaniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej "u.p.z.p.") utrzymało zaskarżoną odwołaniem decyzję w mocy. Wyjaśniło, że w myśl art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Po myśli art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (j.t. - Dz. U. z 2014 r., poz. 1153 ze zm., dalej "u.o.l.") grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym ponieważ przepisy u.p.z.p. nie określają odrębnego sposobu ustalenia warunków zagospodarowania terenu polegającego na zalesieniu gruntu. Z tego też względu decyzje tego rodzaju wydawane są w oparciu o odpowiednio stosowane ogólne zasady obowiązujące w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, sformułowane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i po spełnieniu określonych w tym przepisie warunków. Wydanie pozytywnej decyzji ustalającej zmianę zagospodarowania terenu, która ma polegać na zalesieniu gruntu rolnego nieużytkowanego rolniczo, musi zostać spełniona przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W szczególności przynajmniej jedna sąsiednia działka dostępna z tej samej drogi publicznej powinna charakteryzować się takim rodzajem zagospodarowania terenu, który pozwalałby na stwierdzenie, że zalesienie działki inwestora stanowić będzie kontynuację istniejącego w sąsiedztwie zagospodarowania terenu. Przez działkę sąsiednią należy przy tym rozumieć nieruchomość lub jej cześć położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość - innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Ze sporządzonej w niniejszej sprawie przez osobę uprawnioną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca działkę nr 1286 jest działką rolną (ozn. użytków: R IVa), o pow. 17ha. W otoczeniu objętej wnioskiem działki występują użytki rolne klasyfikowane jako grunty LsII, LsIV, RV, RIVb, PsV, PSIV i RIVa. Grunty sąsiednie są w większości użytkowane jako grunty rolne oraz pastwiska. Teren wnioskowanych działek stanowią grunty zadrzewione - zakrzaczone po obrzeżach działki i od północy przylegają do terenów zalesionych. Na terenie nie występują obiekty podlegające ochronie na podstawie przepisów odrębnych. W decyzji organu pierwszej instancji wskazano warunek, iż zmiany sposobu zagospodarowania terenu rolnego na leśny należy dokonać zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami szczególnymi i warunek, że teren należy zalesiać w odległości nie mniejszej niż 5 m od granicy działki rolnej i granicy pasa drogowego drogi oraz 1,5 m od granicy sąsiedniej działki użytkowanej jako grunt leśny. W tej sytuacji prawidłowo stwierdzono, że zostały spełnione przesłanki do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania, a decyzja organu pierwszej instancji została wydana po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy. W decyzji organu pierwszej instancji wskazano na konieczność zapewnienia poszanowania uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich. Wbrew zarzutom odwołania, organ pierwszej instancji rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, procedował zgodnie z przepisami obowiązującej procedury administracyjnej oraz prawidłowo zastosował przepisy u.p.z.p., a zawisłość postępowania sądowego w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie i ustalenie warunków zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie ustanowienie służebności przejazdu przez działkę nr 1286 do działki nr 1243. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie obowiązujących przepisów prawych m.in. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i § 3 oraz art. 97 § 1 pkt 4, art. 79, art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącego postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy prowadzone było przez organ I instancji niezgodnie z obowiązującymi przepisami proceduralnymi oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Kolegium zaś uchyliło się od wnikliwego zbadania sprawy i dokonanych naruszeń. Zarzucił naruszenie obowiązku dołączenia przez P.M. do wniosku o ustalenie warunków zabudowy mapy zasadniczej i katastralnej, co zostało uznane przez organ za prawidłowe. Ponadto podniósł, że organ zobligowany był do zawieszenia postępowania, bowiem w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, od którego zależało wydanie zaskarżonej decyzji. Tym zagadnieniem było ustalenie dostępu należącej do skarżącej działki nr 1243 do drogi publicznej przez podlegającą zalesieniu działkę nr 1286. Wyjaśnił, że zalesienie ostatniej z działek powoduje naruszenie jego interesów w zakresie dostępu do drogi publicznej i do działki nr 1243 oraz brak możliwości zagospodarowania i użytkowania jego działki. Ponadto do działki nr 1286 przylega działka nr 1285, której właściciele (spadkobiercy) nie zostali powiadomieni o postępowaniu, a decyzja narusza interesy osób trzecich zezwalając na zalesienie całej działki bez zachowania odległości od działki rolnej o nr 1285. Zarzuciła brak "rozgraniczenia geodezyjnego" działki nr 1286 z działkami sąsiednimi oraz nabycie jej w wyniku nielegalnie przeprowadzonego przetargu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (zob. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) dalej zwana: "P.p.s.a.", stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. Te inne przepisy to m.in. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Wbrew zarzutom skargi organy orzekające rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały się i zastosowały przepisy u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Art. 59 ust. 2 stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Stosownie do treści art. 14 ust. 3 u.o.l. grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego grunty przeznaczone do zalesiania może więc określać wydana w tym celu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 listopada 2004 r., II SA/Bk 534/04, ONSAiWSA 2005/6/134). Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4). Decyzja ta wydawana jest na wniosek strony. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe przepisy wyznaczają zakres postępowania niezbędnego dla rozpatrzenia przez organ wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Przez działkę sąsiednią należy przy tym rozumieć nieruchomość lub jej cześć położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość - innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Działka sąsiednia powinna być przy tym zagospodarowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowego zagospodarowania w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Chodzi bowiem o to aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przenosząc powyższe uregulowania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organy prawidłowo wyznaczyły obszar analizowany wokół działki objętej wnioskiem o zalesienie. Z prawidłowo sporządzonej analizy, stanowiącej załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] marca 2015 r. wynika, że objęta wnioskiem działka nr 1286 położona w G. należy do gruntów ornych, przy czym rolnicze wykorzystanie działki ogranicza się do użytkowania jej w formie pastwiska. Teren działki objętej wnioskiem stanowi obszar zakrzaczony – zadrzewiony i od północy przylega do terenów zalesionych. Zagospodarowanie działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na określenie wymagań dotyczących nowego zagospodarowania w zakresie kontynuacji zagospodarowania terenu. Analiza stanu zagospodarowania działek znajdujących się w obszarze analizowanym wskazuje, że w otoczeniu działki występują użytki rolne klasyfikowane jako Ls II, Ls IV, R V, R IVb, Ps V, Ps IV i R IVa w większości użytkowane jako grunty rolne i pastwiska. Analizowany obszar posiada zatem spójny sposób zagospodarowania terenu – terenu użytkowanego rolniczo i częściowo zalesionego. Na okolicznych użytkach rolnych występuje daleko idąca rozwijająca się sukcesja roślinności drzewiastej, w większości z naturalnie posuwającymi się zadrzewieniem uzupełnionymi roślinnością krzewiastą. W najbliższym otoczeniu objętej wnioskiem działki znajdują się tereny zalesione od północy i od południa, przy czym działki te stanowią grunty leśne i tereny zalesione, ale dalej użytkowane rolniczo, głównie jako pastwiska. Zatem organy uprawnione były do stwierdzenia, że wnioskowany sposób zagospodarowania działki będzie spełniał wymagania dotyczące kontynuacji dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki i nie będzie naruszał zasady dobrego sąsiedztwa. Na terenie nie występują obiekty podlegające ochronie na podstawie przepisów odrębnych, a decyzja została wydana po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Wydanie decyzji poprzedziło milczące uzgodnienie dokonane ze Starostą Powiatu [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, z [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w sprawach melioracji wodnych oraz z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w odniesieniu do obszarów położnych w granicach S.- S. Obszaru Chronionego Krajobrazu. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, prawidłowo stwierdziły orzekające w sprawie organy, że zostały spełnione przesłanki do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla wnioskowanego zalesienia przedmiotowej nieruchomości, określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzić nadto należy, że w decyzji wskazano na konieczność zapewnienia poszanowania uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie Sądu i wbrew zarzutom skargi prawidłowo stwierdziły organy orzekające w sprawie, że postępowanie prowadzone przed sądem powszechnym w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej dla działki skarżącej oznaczonej nr 1243 przez działkę objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie ma żadnego wpływu na tok niniejszego postępowania. Przeprowadzone dowody z treści księgi wieczystej urządzonej dla nieruchomości objętej wnioskiem nie wykazały, aby działka ta obciążona była wskazanym ograniczonym prawem rzeczowym, a zatem skarżący nie może wywodzić z faktu nieformalnego korzystania ze służebności przejazdu żadnych ograniczeń w zakresie zgodnego z wnioskiem zagospodarowania działki nr 1286. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta [...] są zatem zgodne prawem. Wbrew zarzutom skargi organy zapełniły udział w postępowaniu właścicielom działki nr 1285 - następcom prawnym zmarłej G.N., którymi są B.N., T.N., A. N., K.N. i E.S. Na uwzględnienie nie zasługują także pozostałe zarzuty skargi, zarówno te dotyczące legalności przetargu, w drodze którego dokonano sprzedaży działki nr 1286, jak i dotyczące rozgraniczenia tej działki z działkami sąsiednim, bowiem nie mogą być one przedmiotem oceny organów orzekających w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.