II SA/Rz 1305/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Elżbieta Mazur – Selwa Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wykonania pełnej ściany wiaty uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2017 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekazał do Wójta Gminy [...] (jako organu właściwego w sprawie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tego organu – art. 379 ust. 1 i art. 363 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska) pismo M. P. w sprawie uciążliwości spowodowanych nieprawidłowym składowaniem obornika przez sąsiada P. L., pod wiatą na sprzęt rolniczy, na działce nr ewid. 279 obręb T. Po rozpoznaniu ww. wniosku i przeprowadzeniu w dniu [...] sierpnia 2017 r. rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Wójt Gminy [...] w pkt 1) zobowiązał P. L. do wykonania: - pełnej ściany wiaty od strony wschodniej, zgodnie ze złożonym przez niego wyjaśnieniem do decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., a dotyczącej rozbudowy budynku gospodarczego o wiatę, - nasadzenie od strony wschodniej działki nr 279 obręb T. szpaleru krzewów stanowiących naturalną żywą ochronę. Termin wykonania: do [...] grudnia 2017 r. w pkt 2) decyzji zalecił P. L.: - częste wywożenie składowanego obornika, - stosowanie biologicznych preparatów /dodatków uszlachetniających/ do obornika powodujących mineralizację i niedopuszczających do procesów gnilnych. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że P. L. jest rolnikiem indywidualnym i prowadzi gospodarstwo rolne. Ustalono, że zabudowa zagrodowa tj. budynek mieszkalny i budynki inwentarskie, jak również umiejscowienie obornika są zlokalizowane na tej samej działce nr ewid. 279 obr. T. o pow. 0,14 ha, od kilkudziesięciu lat. Z uzyskanych od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] informacji wynika, że wiata na sprzęt rolniczy jest użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem. Natomiast lokalizacja gnojownika pod wiatą jest zgodna z decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. Ustalono także, że płyta do składowania obornika ma dno i ściany nieprzepuszczalne, wykonane z betonu. Wójt wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 81 – zwane dalej "rozporządzeniem"), odległości płyt do składowania obornika od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi wynoszącą 25 metrów, a od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach 30 metrów. W § 49 tego rozporządzenia określono, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się do budowli rolniczych, jeżeli budowę niewymagającą pozwolenia rozpoczęto przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Przepis ten znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, zgodnie bowiem z oświadczeniem P. L. (które organ uznał za wiarygodne) usytuowanie obornika nie zmieniło się od kilkudziesięciu lat. W tych okolicznościach organ uznał brak podstaw do likwidacji lub przeniesienia na inne miejsce płyty do składowania obornika na posesji P. L.. Jednocześnie biorąc pod uwagę istniejący konflikt sąsiedzki i celem zmniejszenia uciążliwości dla sąsiedniej posesji, za zasadne organ uznał zobowiązanie właściciela gospodarstwa rolnego do wykonania pełnej ściany wiaty od strony działki M. P. oraz dokonania niezbędnych nasadzeń. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. P. wyrażając swe niezadowolenie. Raz jeszcze wskazała na uciążliwości związane z istniejącym na sąsiedniej działce obornikiem, szczególnie w okresie letnim. Podkreśliła, że właściciel sąsiedniej działki nie stosuje się wydawanych decyzji. Odwołująca zażądała całkowitej likwidacji obornika znajdującego się pod wiatą i nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że przepis § 49 nie ma zastosowania. Wyjaśniła, że [...] sierpnia 2009 r. wydana została decyzja nakazująca P. L. uporządkowanie terenu składowania obornika. Wówczas sąsiad przeniósł na stronę północną działki znajdujące się tam WC, a w jego miejsce przesunął obornik. Powyższe spowodowało zmniejszenie odległości obornika od granicy z jej działką. Obecnie odległość obornika od okien jej budynku mieszkalnego wynosi 20m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r., poz.1659) i art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z § 6 ust. 5 rozporządzenia, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uznało, że wydane rozstrzygnięcie jest prawidłowe i zgodne z obowiązującym stanem prawnym. Nie budziła też wątpliwości organu rzetelność prowadzenia postępowania i wyjaśnienia przesłanek będących podstawą uzasadnienia decyzji. W ocenie SKO organ I instancji prowadził postępowania w zgodzie z zasadami wyrażonymi w K.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania uznało je za przedwczesne, gdyż termin wykonania przez użytkownika składowiska obornika określonych obowiązków upływa dopiero 31 grudnia 2017 r. Wprawdzie wydana decyzja oparta była wyłącznie na przepisach procesowych, bez przywołania stosownych przepisów prawa materialnego, jednakże pozostało to bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż organ w uzasadnieniu decyzji przywołał stosowne przepisy rozporządzenia. Skargę na tę decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z. P. wnosząc o jej zmianę i zlikwidowanie obornika znajdującego się pod wiatą na maszyny rolnicze w gospodarstwie P. L. Skarżąca podkreśliła, że wydana decyzja nie rozwiązuje problemu i nie daje gwarancji likwidacji uciążliwości spowodowanej niewłaściwym składowaniem obornika przez Pana L. Wskazała na uciążliwości związane z niewłaściwym użytkowaniem wiaty. Zwróciła uwagę, że sąsiad nie stosuje się do wydawanych decyzji, a wiatę porządkuje tylko przed każdą zapowiadaną kontrolą. Po wydanej przez SKO decyzji sąsiad czuje się bezkarny, a aktualnie zaprzestał stosowania biologicznych preparatów do obornika. W odpowiedzi na skargę SKO zawnioskowało o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. z 2016 r., poz. 10666/, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Przy czym, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. Zm./, zwanej dalej "Ppsa" Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawę prawną. Z mocy zaś art. 135 Ppsa stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis ten nakłada więc na sąd administracyjny obowiązek zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu organu administracji publicznej /tu decyzja/, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c Ppsa./. Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kpa lub w innych przepisach /art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa/. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. wykazała, iż przy wydaniu tych decyzji doszło do naruszenia prawa w zakresie, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, a to skutkować musiało usunięciem obu decyzji z obrotu prawnego. Zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem zasad określonych w art. 7 – 9, art. 11 oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie, które zakończyło się wydaniem zaskarżonych rozstrzygnięć podlega ogólnym zasadom postępowania administracyjnego, stąd też wymóg przestrzegania tychże zasad na każdym etapie postępowania i w toku wszelkich podejmowanych czynności. Organy administracji obu instancji obowiązane były zatem do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan zgodny z rzeczywistością /art. 7, art. 77 Kpa/. Czynności postępowania powinny prowadzić w taki sposób by pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa /art. 8 Kpa/. W szczególności organ winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego /art. 75 § 1, art. 107 § 3 Kpa/. Motywy decyzji powinny być tak sformułowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich mających istotne znaczenie w sprawie okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji /zd. Wyrok NSA z dnia 16.03.1998 r., sygn.. akt II SA 96/98, Lex nr 41681 i z dnia 13.12.1988 r., sygn.. akt II SA 497/88, Lex nr 10079/. Nadto prawidłowo sformułowane uzasadnienie powinno umożliwiać organom nadzoru, a także sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej wszczęcie postępowania, jak wynika z akt sprawy, nastąpiło po przekazaniu przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Wójtowi Gminy [...], jako organowi właściwemu w sprawie, pisma – "interwencji" M. P. dotyczącej uciążliwości powodowanych niewłaściwym magazynowaniem obornika w gospodarstwie P. L. zam. [...], pismem z dnia [...] lipca 2017 r. /[...]/. W piśmie tym wskazano, że na podstawie art. 379 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., - Prawo ochrony środowiska /Dz. U. z 2017 r., poz. 519/ wójt sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tego organu, zaś zgodnie z art. 363 tej ustawy może nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; nałożenie obowiązku następuje w drodze decyzji /art. 362 ust. 1 cyt. ustawy/. Adresatem obowiązków, jak i zaleceń nałożonych przez organ I instancji jest P. L., który według ustaleń tego organu jest rolnikiem indywidualnym – prowadzi gospodarstwo rolne, na jego działce nr 279 obr. T. znajduje się budynek mieszkalny, budynki inwentarskie, pod wiatą na sprzęt rolniczy składowany jest obornik. Płyta do składowania obornika ma dno i ściany nieprzepuszczalne, wykonane betonu. Organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły nieprawidłowości w użytkowaniu wiaty na sprzęt rolniczy, zaś lokalizacja gnojownika pod tą wiatę zgodna jest z decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Nałożenie na stronę obowiązków wymagało od organu przytoczenia podstawy prawnej i dokonania interpretacji przesłanek jej zastosowania. Analiza taka w niniejszej sprawie nie została w sposób prawidłowy przeprowadzona, trudno się zorientować z jakich norm prawa materialnego wywiedziono uprawnienie /podstawę/ do nałożenia obowiązków. Otóż organ odwoławczy, wymieniając w podstawie prawnej wydanej przez siebie decyzji § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie /Dz. U. z 2014 r., poz. 81/ stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i zgodne z obowiązującym stanem prawnym. Zauważył też, że decyzja Wójta Gminy [...] oparta była tylko na przepisach procesowych /Kpa/, jednakże to uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem w uzasadnieniu decyzji tego organu przywołano, stosowne przepisy" rozporządzenia w/w. Uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera stwierdzenie, że § 49 w/w rozporządzenia nie pozwala na stosowanie przepisów tego rozporządzenia do budowli rolniczych, jeżeli budowę nie wymagającą pozwolenia rozpoczęto przed dniem jego wejścia w życie. Jednocześnie organ przyjął za wiarygodne wyjaśnienia P. L., że usytuowanie obornika nie zmieniło się od kilkudziesięciu lat i w związku z tym brak jest podstaw do likwidacji lub przeniesienia w inne miejsce płyty do składowania obornika. Z kolei M. P. w odwołaniu nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż przepisy wspomnianego rozporządzenia określającego m.in. odległości płyt do składowania obornika od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi nie mają w sprawie zastosowania, a które przez organ odwoławczy nie zostało w żaden sposób ocenione. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji /pkt 9/ nadto wynika, że zobowiązano właściciela gospodarstwa rolnego do wykonania pełnej ściany wiaty od strony M. P. oraz dokonania niezbędnych nasadzeń, "biorąc pod uwagę zaistniały konflikt sąsiedzki celem zmniejszenia uciążliwości związanych z lokalizacją płyty do składowania obornika dla posesji sąsiedniej /czyli M. P./. W takiej zatem sytuacji Sąd orzekający nie znalazł podstaw do uznania, że sprawa została wnikliwie i rzetelnie wyjaśniona. Lektura akt administracyjnych i uzasadnienie zaskarżonych rozstrzygnięć nie pozwoliła na pełną ocenę ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zweryfikowanie podstawy prawnej nałożonych na stronę obowiązków. Trzeba podkreślić, że nałożenie na stronę obowiązków /sankcji/ znajdować musi wsparcie w konkretnej normie prawa materialnego, a więc takiej, z której daje się wynieść uprawnienie /podstawę/ do podejmowania takiego rozstrzygnięcia, tj. nałożenia określonego obowiązku. Zastosowanie norm prawa materialnego wymaga uprzedniego prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co nie nastąpiło w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji winien uwzględnić uwagi odnoszące się do prawidłowości dotychczas przeprowadzonego postępowania.