II SA/Rz 1309/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora -skargę oddala- II SA/Rz 1309/19 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Wojewody jest zarządzenie Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora. Zarządzeniem tym - wydanym na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1587) oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 marca 2018 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły artystycznej lub publicznej placówki zapewniającej opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 694, dalej: rozporządzenie z 29 marca 2018 r.) – Prezydent zatwierdził wynik konkursu przeprowadzonego na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół [...] przy ul. [...] (§ 1 pkt 24). Wojewoda skarżąc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie to zarządzenie w zakresie § 1 pkt 24 wniósł o stwierdzenie jego nieważności w tej części jako niezgodnego z § 8 ust. 2 rozporządzenia z 29 marca 2018 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie organu nadzoru, przedmiotowe zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 63 ust. 14 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm., dalej: u.P.o.) w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia z 29 marca 2018 r., gdyż w postępowaniu konkursowym doszło do naruszenia prawa w procedurze powoływania komisji konkursowej w zakresie obligatoryjnych jej członków, tj. przedstawicieli rady rodziców szkoły. Dyrektor ZS Z.K. /będący jednocześnie jedynym kandydatem w postępowaniu konkursowym/ w piśmie z [...] marca 2019 r. nr [...] jako przedstawicieli Rady Rodziców do komisji konkursowej wskazał J.S. i W.S. Do dokumentacji przesłanej przez organ prowadzący załączono oświadczenie J.S. z [...] marca 2019 r. o treści: ,,w związku z otrzymaniem informacji o oddelegowanie przedstawicieli Rady Rodziców do komisji konkursowej na stanowisko Dyrektora ZS zgodnie z § 6 ust. 8 Regulaminu Rady Rodziców przedstawicielami będą W.S. - przewodniczący, J.S. - zastępca przewodniczącego". Nie załączono żadnej dokumentacji potwierdzającej, że wybór przedstawicieli Rady Rodziców ZS do komisji konkursowej został dokonany przez Radę Rodziców na jej posiedzeniu, zgodnie z art. 63 ust. 14 u.P.o. W konsekwencji Rada Rodziców nie dokonała wyboru swych przedstawicieli do składu komisji konkursowej na stanowisko Dyrektora ZS w R. i w tejże komisji zasiadały "jako przedstawiciele" Rady Rodziców osoby nieuprawnione. Błędne wyłonienie przedstawicieli Rady Rodziców mogło mieć wpływ na wynik postępowania konkursowego, gdyż jedyny kandydat w wyniku tajnego głosowania otrzymał 7 głosów na 12 członków komisji konkursowej. 2 głosy przedstawicieli Rady Rodziców mogły więc wpływać na uzyskanie bezwzględnej większości głosów członków komisji (§ 6 ust. 2 rozporządzenia z 29 marca 2018 r.). W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2016 r. I OSK 697/16 i z 10 września 2015 r. I OSK 659/15, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Lublinie z 19 grudnia 2017 r. II SA/Lu 791/17 i w Łodzi z 3 listopada 2017 r. III SA/Łd 765/17) jednolicie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym niezgodna z prawem czynność wyboru przedstawicieli rady pedagogicznej lub przedstawicieli rady rodziców do składu komisji konkursowej daje podstawę do unieważnienia konkursu z powodu nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły mieć wpływ na jego wynik. Czynność taka nie może być legalizowana przez sam fakt podjęcia prac przez komisję i prowadzić do zgodnego z prawem wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły. W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że kandydat na stanowisko dyrektora szkoły został wyłoniony minimalną bezwzględna większością głosów, a więc głosy nieprawidłowo wybranych członków komisji mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Zatwierdzenie konkursu na dyrektora szkoły i powierzenie stanowiska dyrektora szkoły może nastąpić wyłącznie kandydatowi wyłonionemu w prawidłowo przeprowadzonym konkursie. Wydanie zarządzenia w sprawie zatwierdzenia konkursu w oparciu o wadliwie przeprowadzoną procedurę konkursową oznacza niezgodność z prawem tego zarządzenia. Stwierdzenie uchybień o istotnym charakterze, którymi obarczone było postępowanie konkursowe, skutkuje bowiem wadliwym powołaniem na stanowisko dyrektora szkoły kandydata wyłonionego w tym postępowaniu. Tego typu uchybień nie można uznać za nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Prezydent M. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że po ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora ZS, jako organ prowadzący szkołę otrzymał określone przepisami dane kandydatów do komisji konkursowej, w tym 8 marca 2019 r. (drogą mailową) i 11 marca 2019 r. (oryginał pisma) uzyskał od Dyrektora ZS w R. informację nt. przedstawicieli Rady Pedagogicznej i Rady Rodziców. [...] marca 2019 r. odbył się konkurs, w trakcie którego jedyny kandydat Z.K. otrzymał bezwzględną większość głosów członków komisji. W dacie wydania zaskarżonego zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu nie został spełniony którykolwiek z warunków wskazanych w § 8 ust. 2 rozporządzenia z 29 marca 2018 r. uzasadniający ewentualne unieważnienie konkursu. Nie doszło do nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków (obecni byli wszyscy członkowie komisji), czy naruszenia tajności głosowania. Nie zachodziły również żadne przesłanki do stwierdzenia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, w szczególności żaden podmiot czy osoba zainteresowana nie zgłosiły jakichkolwiek zastrzeżeń dotyczących przeprowadzonego postępowania, w tym delegowania przedstawicieli do komisji konkursowej. Z uwagi na powyższe, Prezydent M. zatwierdził rozstrzygnięcie komisji konkursowej, a zarządzeniem z [...] lipca 2019 r. nr [...] powierzył Z.K. stanowisko Dyrektora ZS w R. Dopiero [...] sierpnia 2019 r. do Urzędu Miasta wpłynęło pismo Wojewody wnioskujące o przesłanie dokumentacji przedmiotowego konkursu, do którego załączona została kopia skierowanego do niego wniosku B.P. (nauczyciela ZS) z [...] czerwca 2019 r. o unieważnienie konkursu. Prezydent M. wskazał ponadto, że przepisy u.P.o. w żaden sposób nie determinują sposobu wyłonienia czy wskazania członków komisji konkursowej. Rada Rodziców - poza obszarem wynikającym wprost z u.P.o. - działa w oparciu o uchwalony przez nią Regulamin. Rada Rodziców ZS w R. uznała za swoich przedstawicieli do komisji konkursowej Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady. Umocowani oni zostali do reprezentowania w ramach kompetencji wskazanych w § 6 Regulaminu, w tym do udziału w pracach komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na dyrektora szkoły (ust. 7). Nie znajdują tu zastosowania przytoczone przez stronę skarżącą wyroki sądów administracyjnych, gdyż w rozpatrywanych w nich sprawach dochodziło do naruszenia regulaminowych procedur, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zaznaczenia wymaga, że żaden rodzic ucznia ZS nie zgłosił jakichkolwiek wątpliwości czy zastrzeżeń w przedmiotowej sprawie. Nie bez znaczenia pozostaje, że pismo B.P. kierowane było ponadto do Dyrektora Departamentu Szkolnictwa Artystycznego i Edukacji Kulturalnej Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Dyrektora Centrum Edukacji Artystycznej, które to podmioty w ramach sprawowanego nadzoru i przewidzianych prawem uprawnień nie występowały z zarzutem niewłaściwego desygnowania członka Rady Rodziców do Komisji Konkursowej. W świetle powyższego należy uznać, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisu prawa, tym bardziej w sposób rażący, a w konsekwencji nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonego § 1 pkt 24 zarządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż akty prawa miejscowego akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; poza sporem w sprawie pozostaje, że zaskarżone zarządzenie o zatwierdzeniu wyniku konkursu m.in. na stanowisko Dyrektora ZS w R. przy ul. [...] spełnia to kryterium, a zatem może być objęte kontrolą Sądu. W sprawie nie budzi także wątpliwości dopuszczalność i skuteczność wniesienia na nie skargi przez Wojewodę. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (organem nadzoru właściwym w rozpoznawanej sprawie jest Wojewoda). Skarga Wojewody na przedmiotowe zarządzenie została wniesiona w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., w myśl którego po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może jednak zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego; taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (w tej ostatniej kwestii zastosowanie ma regulacja art. 94 ust. 1 P.p.s.a., wg której nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego; zgodnie jednak z ust. 2 tego artykułu, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem). Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy w skład komisji konkursowej powołanej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora ZS w R. prawidłowo zostali desygnowani przedstawiciele Rady Rodziców tej szkoły w osobach przewodniczącego Rady i jego zastępcy. Podzielając w pełni znajdujące oparcie m.in. w powołanych w treści skargi wyrokach sądowych stanowisko Wojewody, iż niezgodna z prawem czynność wyboru przedstawicieli rady rodziców do składu komisji konkursowej powołanej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły nie może być legalizowana przez fakt podjęcia prac przez komisję i prowadzić do zgodnego z prawem wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły, to dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonego zarządzenia nie doprowadziła do stwierdzenia, aby naruszało ono przepisy prawa i wymagało zastosowania przy rozstrzyganiu sprawy opisanych wyżej rozwiązań prawnych. Stosownie do art. 63 ust. 1 i 10 u.P.o., stanowisko dyrektora szkoły powierza organ prowadzący szkołę, a kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu. W myśl ust. 14 pkt 2 b) tego artykułu, w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę powołuje komisję konkursową, w której skład wchodzi m.in. dwóch przedstawicieli rady rodziców. Szczegółowe zasady przeprowadzania konkursu reguluje wspomniane już wyżej rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 marca 2018 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły artystycznej lub publicznej placówki zapewniającej opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania oraz trybu pracy komisji konkursowej, które w § 8 ust. 2 stanowi, że organ prowadzący szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu; w okolicznościach sprawy – zdaniem organu skarżącego – zachodzi ostatnia z tych przesłanek. Ponieważ w przepisach u.P.o. oraz rozporządzenia z 29 marca 2018 r. brak jest przepisów odnoszących się do trybu wyboru i delegowania przedstawicieli rady rodziców do komisji konkursowej, niezbędne stało się skorzystanie z regulacji normujących działalność rady rodziców, a takim aktem w myśl art. 83 ust. 4 u.P.o. jest uchwalany przez nią regulamin, w którym określa się w szczególności wewnętrzną strukturę i tryb pracy rady (pkt 1). Zgodnie z zapisami Regulaminu Rady Rodziców ZS im. [...] w R., jedną z przynależnych jej kompetencji jest udział w pracach komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na Dyrektora Szkoły (§ 6 ust. 7). Jako kluczowy w okolicznościach sprawy jawi się zapis ust. 8 tego paragrafu, zgodnie z którym "Radę Rodziców w ramach jej kompetencji reprezentuje jej Przewodniczący i Zastępca. W przypadku braku możliwości reprezentowania, Rada Rodziców każdorazowo wybiera przedstawicieli do jej reprezentowania". Nie kwestionując, że do składu komisji konkursowej dla wyboru dyrektora szkoły może być powołany każdy członek Rady Rodziców, to z regulacji tej wynika generalne upoważnienie dla Przewodniczącego i jego Zastępcy do reprezentowania Rady we wszystkich sprawach przewidzianych dla jej kompetencji. Ponieważ Regulamin nie zawiera w tym względzie żadnych ograniczeń bądź wyłączeń, brak jest uzasadnionych podstaw do wywodzenia, że jego § 6 ust. 8 nie dotyczy udziału tych osób w pracach komisji konkursowej powołanej do wyłonienia kandydata na Dyrektora Szkoły, a w konsekwencji, że w rozpoznawanej sprawie ich wskazanie do składu komisji było prawnie wadliwe i rzutowało na ważność jej pracy. Zauważyć należy, że regulacja § 6 ust. 8 w zd. 2 zawiera zabezpieczenie na wypadek braku możliwości reprezentowania Rady Rodziców przez Przewodniczącego i Zastępcę, przewidując w takiej sytuacji każdorazowo wybór przedstawicieli do jej reprezentowania (wynika z tego jednocześnie, że ustąpienie "braku możliwości reprezentowania" Rady przez Przewodniczącego i Zastępcę przywraca im ponownie pierwszeństwo w tym zakresie). W ocenie Sądu, regulację § 6 ust. 8 Regulaminu należy dodatkowo postrzegać przez pryzmat zapisu § 5 ust. 8, zgodnie z którym "Zebrania Rady Rodziców mogą odbywać się zgodnie z potrzebami, nie mniej niż 2 razy w ciągu danego roku szkolnego, po jednym w każdym semestrze". Skoro obligatoryjne zebrania Rady Rodziców ograniczone są do 2 w roku szkolnym (po 1 na semestr), a żaden z podmiotów uprawnionych do jej zwołania w myśl § 5 ust. 6 i 9 (Przewodniczący lub Zastępca z własnej inicjatywy lub na złożony do Prezydium Rady Rodziców wniosek rad klasowych z co najmniej 3 klas, Dyrektora Szkoły lub Rady Pedagogicznej) nie uznał że zachodzi taka potrzeba w związku z wymogiem wyłonienia przedstawicieli do komisji konkursowej, należy stwierdzić przyjęte przez te podmioty i wynikające z § 6 ust. 8 domniemanie kompetencji Przewodniczącego Rady Rodziców i jego Zastępcy do działania "z urzędu" we wszystkich aspektach jej właściwości, w tym ich udziału w pracach komisji konkursowej powołanej do wyłonienia kandydata na Dyrektora Szkoły. Ubocznie należy podkreślić, że zastrzeżeń co do sposobu reprezentacji Rady Rodziców w komisji konkursowej nie zgłosił żaden członek tej Rady czy osoby uprawnione do wyboru członków wchodzących w jej skład rad klasowych (rodzice uczniów), a znajdujące się u przyczyn wniesienia skargi przez Wojewodę pismo z [...] czerwca 2019 r. zostało wystosowane przez jednego z nauczycieli ZS w R., a więc osobę wchodzącą w skład Rady Pedagogicznej Szkoły, która na podstawie art. 63 ust. 14 pkt 2 a) u.P.o. także delegowała swoich dwóch przedstawicieli do składu Komisji Konkursowej. Wynikające ze wskazanego pisma zastrzeżenia do sposobu uchwalenia Regulaminu Rady Rodziców ZS w R. oraz trybu pracy tej Rady – jako wykraczające poza przedmiot postępowania – nie mogą zostać wzięte pod uwagę (argumentacja z tym związana trafnie zresztą nie została uwzględniona w skardze Wojewody). Mając na uwadze powołane zapisy Regulaminu Rady Rodziców ZS w R. nie sposób uznać, że wystąpiły nieprawidłowości we wskazaniu jej przedstawicieli (w osobie Przewodniczącego Rady i jego Zastępcy) uprawnionych do wzięcia udziału w pracach Komisji Konkursowej powołanej do wyboru kandydata na Dyrektora tej Szkoły. Z opisanych względów oraz wobec niekwestionowania, że funkcję Przewodniczącego Rady i jego Zastępcy pełnią odpowiednio W.S. i J.S., Sąd za zbędne dla potrzeb rozpoznania sprawy uznał zwrócenie się o uzupełnienie jej akt o sygnalizowane w skardze Wojewody (s. 3-4) - aczkolwiek nieprzekazane do Sądu – oświadczenie J.S. z [...] marca 2019 r., o treści: "w związku z otrzymaniem informacji o oddelegowanie przedstawicieli Rady Rodziców do komisji konkursowej na stanowisko Dyrektora ZSP zgodnie z § 6 ust. 8 Regulaminu Rady Rodziców przedstawicielami będą W.S. – przewodniczący, J.S. – zastępca przewodniczącego"; za wystarczające w tym zakresie Sąd uznał wydane w jego następstwie (znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy) pismo Dyrektora ZS w R. z [...] marca 2019 r. (skierowane do Dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miasta [...]), którym poinformował on o przedstawicielach Rady Pedagogicznej (A.M. i K.W.) oraz Rady Rodziców ZS w R. (J.S. i W.S.) do udziału w pracach Komisji Konkursowej. W konsekwencji należy uznać, że przedstawiciele Rady Rodziców w osobach jej Przewodniczącego i jego Zastępcy zostali prawidłowo (zgodnie z Regulaminem Rady) wytypowani do składu komisji konkursowej. Wyklucza to stwierdzenie nieważności § 1 pkt 24 zarządzenia Prezydenta M. z [...] kwietnia 2019 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora z powodu niezaistnienia w postępowaniu konkursowym nieprawidłowości, które w rozumieniu § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 29 marca 2018 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły artystycznej (...) oraz trybu pracy komisji konkursowej mogły mieć wpływ na wynik konkursu na stanowisko Dyrektora ZS w R. Stosownie do powyższego, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.