II SA/Rz 131/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]. Przedmiotem skargi M.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej ""Kolegium lub "SKO" z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wydana w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działając z upoważnienia Wójta Gminy [...] po rozpatrzeniu podania M.B. z dnia [...] listopada 2015 r. odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem S.B. uznając, że zachodzi jedna z przesłanek wyłączających przyznanie tego świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 114, dalej "u.ś.r."), tj. A.B. – żona wnioskodawcy ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji M.B. wskazał na trudną sytuację jego rodziny w szczególności wobec faktu że ma dwoje niepełnosprawnych dzieci, które wymagają kompleksowej opieki obojga rodziców, uniemożliwiającej im podjęcie pracy zarobkowej. Ponadto wskazał, że będący podstawą prawną decyzji przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt SK 7/11 został uznany za niegodny z art. 71 ust. 1 Konstytucji. Kolegium opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w podstawie prawnej powołując art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał na przesłanki i osoby uprawnione do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego określone wart 17 ust. 1 u.ś.r. Podał, że poza sporem pozostaje to, że wnioskodawca został zarejestrowany jako bezrobotny do dnia 30 czerwca 2015 r., a jego syn orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności dla Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych, przy czym jego niepełnosprawność datuje się od urodzenia, zaś niepełnosprawność orzeczono do dnia [...] listopada 2017 r. włącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwości samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia rehabilitacji i edukacji. Po myśli jednak art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r ustalenie dla żony wnioskodawcy A.B. decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką M.B. przyznanego na okres od 1 listopada 2015 r. do 30 listopada 2018 r. wyłącza ubieganie się wnioskodawcy o świadczenie pielęgnacyjne. Natomiast odnosząc się do powołanego w odwołaniu wyroku TK organ wyjaśnił, że jego literalne brzmienie wskazuje, że jego zakresem został objęty przepis art. 17 ust. 5 pkt 4 jedynie w brzmieniu obowiązującym do 13 października 2011 r. Skutkiem wyroku było powstanie po stronie osób, które w przeszłości otrzymały decyzje odmowne wydane na jego podstawie, uprawnienia do ubiegania się o wznowienie postępowania w swojej sprawie. Aktualnie brak jest podstaw do niestosowania tego przepisu w obecnym brzmieniu. Ponadto zgodnie z zasadą subsydiarności państwo ma za zadanie wspierać, a nie wyręczać rodzinę w jej funkcjach opiekuńczych. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.B. powtórzył argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nie zgadzając się z treścią uzasadnienia i nie podzielając stanowiska organu odwoławczego co do braku uprawnienia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji, gdy żona wnioskodawcy pobiera takie świadczenie powtórzył w całości argumentację podniesioną w odwołaniu. Wskazał, że jego dzieci mają stwierdzone upośledzenie umysłowe i ponadto cierpią na liczne choroby i schorzenia, a zatem wymagają kompleksowej obsługi i opieki. Ze względu na konieczność całodobowej opieki nad dziećmi ani skarżący ani jego żona nie mogą podjąć pracy przez co znaleźli się w bardzo trudnej sytuacje materialnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny kontrolując rozstrzygnięcia organów, bada ich zgodność z przepisami prawa, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi rozstrzygając w granicach sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do art. 17 ust.1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje między innymi matce i ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie rehabilitacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia albo w trakcie nauki w szkole nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W art. 17 ust. 5 ustawodawca wskazał szereg przesłanek negatywnych, uniemożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jedną z nich jest "gdy członek rodziny osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone już prawo do świadczenia pielęgnacyjnego – (art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy). W przedmiotowej sprawie organy odmówiły przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ żona skarżącego ma przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na drugie niepełnosprawne dziecko. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. SK 7/11 orzekł iż art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 13 października 2011 r. w zakresie w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi, który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji gdy drugi z rodziców ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wynika z uzasadnienia wyroku TK rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji społecznej mają prawo do ponadstandardowej pomocy taką rodziną jest rodzina, w której jest więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne. Prawo powino w takiej sytuacji stworzyć możliwość rezygnacji z pracy także drugiemu z rodziców umożliwiając mu uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że ograniczając możliwość kumulowania świadczeń pielęgnacyjnych w rodzinie, ustawodawca niewłaściwie zinterpretował konstytucyjny obowiązek konieczności wsparcia osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przyjęcie zasady, że do rodziny, w której wychowuje się więcej niż jedno niepełnosprawne dziecko może trafić tylko jedno świadczenie pielęgnacyjne narusza również zasadę sprawiedliwości społecznej. Zdaniem Trybunału ustawodawca nie dostrzega tego, że sytuacja rodziny w której niepełnosprawność dotyka więcej niż jedno dziecko jest znacznie trudniejsza niż gdy dotyczy tylko jednego dziecka. Niepełnosprawność kilkorga dzieci implikuje zazwyczaj konieczność rezygnacji obojga rodziców z pracy zarobkowej, bo sprawowanie opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi i ich pielęgnowanie, przerasta fizycznie możliwości jednego z rodziców. "Szczególna" sytuacja takich rodzin wymaga, w ocenie trybunału Konstytucyjnego odpowiedniej regulacji prawnej, która pozwoliłaby na uwzględnienie sytuacji, w których w rodzinie wychowywane jest kilkoro niepełnosprawnych dzieci. Żadne z rodziców niepełnosprawnego dziecka – zdaniem TK – nie powinno być pozbawione możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, tylko z tego powodu, że drugie z rodziców ma przyznane takie świadczenie ze względu na opiekę nad innym dzieckiem. "Skoro jedno i drugie z rodziców wywiązuje się ze swoich obowiązków – moralnych i prawnych – wobec ciężko chorego dziecka, a wymaga to od niego rezygnacji z zatrudnienia, to każde z nich powinno w swych działaniach otrzymywać odpowiednie wsparcie państwa" (wyroki TK z 15 XI 2006 r. P 23/05, 18 VII 2008 r. P 27/07). Zauważono również, że należy również uwzględnić fakt iż w przypadku ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne na kolejne dziecko, nie mamy do czynienia z przenoszeniem przez rodziców dzieci obowiązków opieki na instytucje państwowe. Przeciwnie rodzice sprawujący osobiście taką opiekę wzięli na siebie ten trud wychowawczy i obowiązek zapewnienia całodobowej opieki nie korzystając z możliwości jej przeniesienia na instytucje publiczne. Na datę orzekania przez organy obu instancji przepis art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy stanowi "iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje , jeżeli członek rodziny sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna". Na kanwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym powyższy przepis nie może mieć zastosowania do sytuacji rodzin gdzie jest więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne, a drugi z rodziców ma już przyznane świadczenie pielęgnacyjne na drugie spośród chorych dzieci. Cytowany przepis – zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie powinien być interpretowany prokonstytucyjnie. Pozostająca w zgodzie z Konstytucją wykładnia ustaw polega na odwołaniu się do reguł umożliwiających realizację wartości wyrażonych w przepisach Konstytucji. Przywołany wyrok TK wprawdzie dotyczy nieco innego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy, lecz sądy administracyjne w swych orzeczeniach opowiedziały się za prokonstytucyjną wykładnią prawa w sytuacji takich rodzin. Stwierdzenie bowiem przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności określonej normy prawnej nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy zamieszczonej w przepisie tożsamym (patrz: Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 maja 2007 r. sygn. SK 36/06). W takim przypadku dochodzi bowiem do obalenia domniemania konstytucyjności przepisu, który nie podlegał kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Nie budzi wątpliwości, że powoływana w tej sprawie negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy jest tożsama z przesłanką przewidzianą w przepisie którego zgodność z Konstytucją badał Trybunał Konstytucyjny. Wyrażona negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy zasada, zgodnie z którą na jedną rodzinę mogłoby przysługiwać tylko jedno prawo do świadczenia rodzinnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego czy zasiłku dla opiekuna, niezależnie od liczby osób w rodzinie dotkniętych znaczną niepełnosprawnością jest niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny znajdującej się trudnej sytuacji materialnej i społecznej, wynikającymi z art. 71 ust. 1 zdanie z Konstytucji RP. Wobec tego Sąd uznał, że bez potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania o konstytucyjność normy art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy, obowiązek prokonstytucyjnej wykładni obligował Sąd orzekający w sprawie do uwzględnienia wskazań Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny niekonstytucyjności tożsamego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r., który to wyrok ma moc powszechnie obowiązującą – art. 190 ust. 1 Konstytucji. Reguły wykładni systemowej poza tym nakładają na sądy obowiązek wykładni prawa w zgodzie z Konstytucją RP. Prokonstytucyjna wykładnia norm prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia uzasadnia uwzględnienie skargi. Prowadząc ponowne postepowanie organ jest zobowiązany uwzględnić przedstawioną ocenę prawną wraz z jej uzasadnieniem na podstawie art. 153 P.p.s.a. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. Sąd uchylił decyzję organów obu instancji.