II SA/Rz 1310/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karina Gniewek – Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu S. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 3 września 2024 r. nr SKO.4111/156/2023, uchylająca zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "Organ I instancji") z 8 lutego 2023 r. nr [...] i przekazującą sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 9 stycznia 2023 r. S. D. (dalej: "Skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – C. D. Wraz z wnioskiem Skarżący złożył oświadczenie, w którym wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.) – dalej: "u.ś.r." (w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia) wybiera przyznanie korzystniejszego dla niego, świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie wyraził chęć pozostania przy zasiłku dla opiekuna do czasu ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z 8 lutego 2023 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił przyznania Skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji podał, że C. D. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niemniej z orzeczenia nie wynika, aby niepełnosprawność u matki Skarżącego powstała przed ukończeniem 18, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej. W opisywanej sprawie zachodzi zatem negatywna przesłanka do przyznania świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto Organ I instancji ustalił, że osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Wójt zaznaczył, że Skarżący nie zrezygnował z wypłacanego zasiłku dla opiekuna. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji argumentując, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Nakreślił, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca, gdyż w związku z opieką nad matka musiał zaprzestać pracy zawodowej oraz pracy w gospodarstwie rolnym. Skarżący nakreślił, że z uwagi na trudną sytuację materialną nie może zrezygnować z zasiłku dla opiekuna wynoszącego 620,00 zł miesięcznie, gdyż stanowi on jego jedyne źródło dochodu. Decyzją z 3 września 2024 r. nr SKO.4111/156/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, uznano przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie wskazał, że stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne, nie przysługuje gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna. Zdaniem Kolegium, biorąc pod uwagę oświadczenie Skarżącego z 9 stycznia 2023 r. o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz fakt, że złożył wniosek o jego ustalenie, uznać należało, że jednoznacznie rezygnuje z prawa do dotychczasowego świadczenia. Nie było zatem przeszkód do procedowania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, S. D. wniósł o przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest dla niego krzywdząca, a nadto wydana niezgodnie z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej. Końcowo nadmienił, że na rozpatrzenie swojej sprawy czekał 19 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64 d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. (Wyrok WSA w Łodzi z 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 534/19 to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że brak jest usprawiedliwionych podstaw do wydania przez Organ II instancji decyzji kasacyjnej. Nie uzasadniają tego stwierdzone uchybienia ani też zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania. Przedmiotem rozpoznania Organów był wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skoro wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Skarżący złożył 9 stycznia 2023 r., to przy ocenie czy spełnia on przesłanki do uzyskania tego świadczenia, będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Powyższe wynika z treści art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie do art. 63 ust. 2 cyt. ustawy, osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. Wobec tak sformułowanych przez ustawodawcę przepisów przejściowych, o możliwości przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego przesądzi spełnienie przesłanek wynikających z przepisów u.ś.r. na dzień złożenia wniosku, stosownie do art. 24 ust. 2 z uwzględnieniem ust. 2a u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1a, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący jako syn jest spokrewniony z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu (nie żyje mąż matki). Z ustaleń poczynionych w ramach wywiadu środowiskowego wynika, że matka Skarżącego ma 85 lat, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest osobą leżącą, nie jest w stanie funkcjonować bez pomocy osób trzecich. Opiekę nad nią sprawuje Skarżący, który dba o stan zdrowia matki, pomaga jej w załatwianiu wszystkich potrzeb bytowych, umawia wizyty lekarskie, załatwia sprawy urzędowe, zaopatruje w żywność i opał. W sprawie Organ I instancji odmówił wnioskowanego świadczenia z tego powodu, że w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wskazano daty jej powstania. Powołując się na art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Prawidłowo stanowisko to zakwestionował Organ II instancji powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał orzekł, iż w zakresie, w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnoprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższe, jak prawidłowo wskazało Kolegium oznacza, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnoprawność powstała później, bądź nie można ustalić daty jej powstania, jak w niniejszej sprawie, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Jednocześnie Organ II instancji zwrócił uwagę na to, że Skarżący ma przyznane prawo do zasiłku dla opiekuna, które jest świadczeniem konkurencyjnym dla świadczenia pielęgnacyjnego, nie mniej jednak oświadczeniem z 9 stycznia 2023 r. zrezygnował z niego. W świetle powyższego Organ II instancji nie przesądzając kierunku rozstrzygnięcia stwierdził, że brak było przeszkód do dalszego procedowania przez Organ I instancji. W ocenie Sądu nie usprawiedliwiało to wydania przez ten Organ decyzji kasacyjnej. Ustalono bowiem w sposób pewny, że Skarżący jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego. Opiekuje się obłożnie chorą matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, mieszka razem z matką zapewniając jej całodobową opiekę, nie podejmuje pracy. Zatem jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był zbieg świadczeń tj. zasiłku dla opiekuna z wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym. Powstaje zatem pytanie czy uniemożliwiło to wydanie przez Organ II instancji decyzji merytorycznej. W ocenie Sądu na tak postawione pytanie należało udzielić odpowiedzi przeczącej. Oczywistym jest, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r.: Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W aktach znajduje się decyzja Wójta Gminy [...] z 26 marca 2018 r. w sprawie ustalenia S. D. prawa do zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad matką na okres od 1 stycznia 2018 r., bezterminowo. W aktach znajduje się również oświadczenie Skarżącego z 9 stycznia 2023 r, w którym wskazał, że rezygnuje z mniej korzystnego dla niego świadczenia, jakim jest zasiłek dla opiekuna, wypłacany na podstawie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów z 4 kwietnia 2014 r. (Dz.U. z 2024 r., poz. 246), od momentu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Treść złożonego przez Skarżącego oświadczenia wskazywała zatem na wolę wstecznego zrezygnowania z zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Było ono równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie albo zmianę decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń. Zatem sam fakt pobierania przez stronę ww. zasiłku, w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego nie mógł stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych – w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do świadczenia konkurencyjnego, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem norm prawa umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bezspornie decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter konstytutywny i obowiązują na przyszłość, nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określnego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja może działać zarówno na przyszłość jak i z mocą wsteczną. W konsekwencji decyzja skracająca okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a wydana wskutek dokonania wyboru przez stronę, opisanego w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może posiadać moc wsteczną, co w konsekwencji umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami art. 24 ust. 2 u.ś.r. Inna byłaby sytuacja, gdyby Organ I instancji wydał decyzję o uchyleniu zasiłku dla opiekuna ze skutkiem na określony dzień, zaś adresat decyzji nie odwołałby się od niej. Wówczas data ustania uprawnienia wskazana w decyzji byłaby wiążąca dla określenia początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. ( tak wyrok NSA z 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1435/23). Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w tym przedmiocie kwestia ta pozostała w sprawie otwarta, ale nie zwalniała Organu II instancji od podjęcia stosownych kroków w ramach postępowania odwoławczego. Na Organie II instancji spoczywa obowiązek ponownego wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, a w razie konieczności przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, o jakim mowa w art. 136 k.p.a. W realiach sprawy zadaniem Organu II instancji było zwrócenie się do Organu I instancji o wyjaśnienie tych kwestii ze wskazaniami, na jakie zwrócił uwagę Sąd w niniejszym uzasadnieniu, w tym przede wszystkim na możliwość uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna z mocą wsteczną tj. od daty złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione jeśli wziąć pod uwagę charakter sprawy i jej uczestników. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 151 a § 1 p.p.s.a. Skarżący korzystał z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych.