II SA/Rz 1311/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Przedmiotem skargi B. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO lub Kolegium) z [...] stycznia 2014 r. nr [...], o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: B. K. w dniu 15 listopada 2013 r. złożył do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad babką M. O. Po rozpatrzeniu wniosku Wójt Gminy decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...], odmówił przyznania ww. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad babką M. O., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu wskazał, że dzieci M. O. są osobami niepełnosprawnymi i z powodu złego stanu zdrowia nie są w stanie wywiązać się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego względem matki. W związku z tym B. K. jako wnuk M. O. jest zobowiązany względem niej do alimentacji. Wójt zwrócił uwagę, że przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w niniejszej sprawie było ustalenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowe na rzecz sprawowania opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny. Odwołanie od tej decyzji wniósł B. K. wnosząc o przyznanie wnioskowanego świadczenia. SKO decyzją z [...] stycznia 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskodawca w chwili rozpoczęcia opieki nad babką nie wykonywał pracy zarobkowej. W związku z tym nie można przyjąć, że zrezygnował on z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania tej opieki, skoro na dzień wydania decyzji, nie posiadał on pracy, tj. był zarejestrowany w urzędzie pracy. B. K. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na decyzję SKO z [...] stycznia 2014 r. nie precyzując kierunku jej weryfikacji. Skarżący zwrócił uwagę na swoją trudną sytuację wynikającą ze sprawowania opieki nad starszą i ciężko chorą babką. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 17 kwietnia 2014 r. WSA zawiesił postępowanie sądowe w związku z badaniem przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP przepisu, który stanowił podstawę zaskarżonej decyzji SKO (postępowanie zarejestrowane przez Trybunał pod sygnaturą P 1/14). Postanowieniem z 3 października 2014 r. WSA podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest uzasadniona. Organy dokonały wadliwej wykładni przesłanki rezygnacji z zatrudnienia wynikającej z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych co przełożyło się na treść zapadłych w sprawie decyzji. Organy ustaliły bezspornie, że skarżący był od 18.12.2012 r. osobą zarejestrowaną jako bezrobotna w związku z czym podejmując się opieki nad babcią M. O. w dniu 1 lipca 2013 r. nie zrezygnował z zatrudnienia. Sąd nie podziela tego stanowiska. To, że ustawodawca dokonał nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodając art. 16a ust. 1, w którym kwestię przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnił od rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie oznacza, że w przepisie tym nie została zawarta norma, która obejmowałaby określoną grupę osób, które także zrezygnowały z "podjęcia" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli taka rezygnacja nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. To, że racjonalny ustawodawca dokonał zmiany przepisów nie oznacza, że takiej normy nie zawarł w kolejnym, ale niezbyt precyzyjnym brzmieniu przepisu. Należy bowiem mieć na względzie, że dokonane zmiany przepisów miały na celu wyłącznie wyeliminowanie sytuacji, w których w poprzednim stanie prawnym uprawnienie do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego było nadużywane przez osoby wnioskujące o przyznanie pomocy finansowej ze strony państwa. Ratio legis art. 16a ust. 1 u.ś.r. jasno wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. W projekcie tym bowiem wskazano, że zawężenie kręgu osób uprawnionych do przyznania zasiłku nastąpiło w celu wyeliminowania występujących do tej pory niepożądanych zjawisk wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych jedynie w celu uzyskania środków finansowych ze strony państwa, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą, co więcej wskazując, że w celu weryfikacji tych nadużyć wprowadzono odpowiednie procedury umożliwiające taką weryfikację (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw; druk sejmowy nr 724). W tych warunkach nie ma podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej jaką zawiera art. 16a ust. 1 u.ś.r. pozbawiała prawa do zasiłku każdą osobę, która sprawowała już opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zrezygnowała też z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że niezbyt precyzyjna treść przepisu nie mogła decydować o sposobie dekodowania tej normy w sposób jaki przeprowadziły to organy administracji publicznej, tym bardziej, że ostatecznie ustawodawca w kolejnej nowelizacji doprecyzował treść art. 16a ust. 1 u.ś.r. w tym zakresie (o czym w poniżej przedstawionym wywodzie). Na uwagę też zasługuje, że w zakresie konstytucyjności ww. przepisu wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny. Co prawda w postanowieniu z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie wywołane pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "czy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji" – to w uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012 r., poz. 1548), które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134). W ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 u.ś.r., narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Wykonując wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego Sejm podjął w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U poz. 567), w której uregulowano sytuację prawną osób, które utraciły prawo do świadczenia rodzinnego w związku z wejściem w życie ustawy 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Ustawa weszła w życie 15 maja 2014 r. Zgodnie z art. 5 w zw. z art. 8 tej ustawy w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przyznaje jednocześnie prawo do wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego za okres między wygaśnięciem tego prawa a dniem wejściem jej w życie, wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego. Ponadto, co najistotniejsze, art. 17 tej ustawy zmienił treść art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu, w nowym brzmieniu, ustawodawca już wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten – zgodnie z art. 26 tej ustawy – wejdzie w życie 1 stycznia 2015 r. (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 30.10.2014 r. I OSK 336/14). Za akt nie wynika aby sprawowanie opieki nad babcią przez skarżącego było kwestionowane czy też by dopuścił się on jakiś nadużyć w uzyskiwaniu świadczeń z opieki społecznej. Należy podkreślić, że przyjęte przez Sąd rozumienie pojęcia rezygnacji z zatrudnienia w kontekście wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest aktualne niezależnie od tego czy osoba uprawniona wcześniej pobierała czy też niepobierała świadczenia pielęgnacyjnego. Odmienny pogląd w tej mierze prowadziłby do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów występujących o specjalny zasiłek opiekuńczy, na podstawie kryteriów niewynikających z przepisów regulujących to świadczenie. Wadliwa wykładnia pojęcia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przełożyła się na treść wydanych w sprawie decyzji. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W ponownym postępowaniu organy przeprowadzą postępowanie mając na względzie wskazówki zawarte w treści niniejszego uzasadnienia.