II SA/Rz 1311/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji na podział działki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. G. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanego przez adw. M. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie podziału nieruchomości. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Wójt zatwierdził projekt podziału działki nr 3364 o pow. 0,1041 ha położonej w O. gm. R. obj. Kw nr [...] stanowiącej własność [...] na działki nr 3364/1 o pow. 0,0550 ha, nr 3364/2 o pow. 0,0127 ha i nr 3364/3 o pow. 0,0364 ha. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, SKO decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że skarżący bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Wójt umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji na podział działki nr 3364 położonej w miejscowości O. Jako podstawę prawną decyzji Wójt powołał art. 104 § 1 i 2 art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – dalej w skrócie: "u.g.n."). W uzasadnieniu decyzji Wójt wyjaśnił, że skarżący nie wyraził zgody na zaproponowany podział działki nr 3364, wobec czego postępowanie należało umorzyć. Wskazał również, że zaproponowany przez skarżącego sposób podziału działki jest sprzeczny z zasadami prawidłowej gospodarki nieruchomościami oraz z zasadami współżycia społecznego, ponieważ mógłby doprowadzić do sytuacji, w której właścicielowi sąsiedniej nieruchomości zostanie zablokowany dostęp do drogi publicznej. W ocenie Wójta, skarżący uzurpuje sobie prawo do decydowania o kształcie działki nr 3364, sposobie jej zagospodarowania, czy też o prawie do jej obciążania ograniczonymi prawami rzeczowymi, podczas gdy prawo do dysponowania nieruchomością, między innymi jej obciążania, zbywania czy też podziału pozostaje tylko i wyłącznie w gestii jej właściciela (w niniejszej sprawie [...]), który może nią gospodarować w granicach wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Na koniec zauważył, że ewentualna służebność drogi koniecznej może zostać ustanowiona na mocy orzeczenia sądowego lub umowy stron. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymało ją w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję skarżący domagał się jej uchylenia jak również decyzji ją poprzedzającej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie od SKO na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia: 1) art. 131 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 4 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych w odwołaniu oraz brak ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, albowiem organ odwoławczy nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku polegającego na poddaniu decyzji organu I instancji kompleksowej, merytorycznej analizie oraz ocenie prawnej jej zasadności, 2) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, bez jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, podczas gdy organ I instancji dopuścił się naruszenia: - art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 95 ust. 1 u.g.n. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie podziału działki nr 3364 jako bezprzedmiotowego, podczas gdy skarżący wskazywał, iż nie zgadza się jedynie w części ze wstępnym projektem podziału działki nr 3364, t. j. w zakresie, w jakim została ona podzielona na działki nr 3364/2 i nr 3364/3, gdyż w ocenie skarżącego działki te powinny stanowić jedną całość. Ponadto skarżący wyraził zgodę na wydzielenie w/w działek w celu powiększenia jego działki nr 3368, co wbrew stanowisku organu I instancji nie naruszałoby zasad prawidłowej gospodarki i dobra ogółu mieszkańców, gdyż droga oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr 3364 jest bez przejazdu i prowadzi prosto do rzeki. Droga ta nigdy nie służyła jako dojazd do jakichkolwiek pól uprawnych, a więc nie jest prawdą, iż dokonanie podziału działki nr 3364 zgodnie z rozwiązaniem zaproponowanym przez skarżącego spowodowało zablokowanie komukolwiek przejazdu na pola uprawne, - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy obu instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający wszystkie okoliczności, przede wszystkim SKO nie wskazało co doprowadziło do stwierdzenia, że postępowanie w sprawie podziału działki nr 3364 jest bezprzedmiotowe. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji opiera się jedynie na stwierdzeniu, że rozstrzygnięcie Wójta jest uzasadnione, gdyż umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli ani od uznania organu, a nastąpiło na skutek uznania jego bezprzedmiotowości, jednakże organ w żaden sposób nie wyjaśnił na czym bezprzedmiotowość w niniejszej sprawie polega. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest dowodów na poparcie powyższych twierdzeń. Dodatkowo organy obu instancji odniosły się jedynie do części zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonały jego oceny w sposób sprzeczny z doświadczeniem życiowym, gdyż odwołujący się nie zgodził jedynie w części ze wstępnym podziałem działki ew. nr 3364, - art. 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. poprzez podejmowanie przez Wójta działań zmierzających do zastąpienia sądu powszechnego poprzez wydzielenie sąsiadowi pasa gruntu odpowiadającego służebności drogi koniecznej, do czego nie jest organem właściwym. Natomiast organy administracji publicznej mają obowiązek prowadzić postępowanie tylko w sprawach należących do ich właściwości, działając na podstawie przepisów prawa, w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, - art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego SKO stwierdziło brak podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, podczas gdy organ ten nie podjął żadnych czynności mających na celu ustalenie w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia zasady prawidłowej gospodarki nieruchomościami i współżycia społecznego poprzez niewyrażenie przez skarżącego zgody na podział działki, skoro przedstawił on swoją propozycję, z której jasno wynika, iż nie zgadza się z propozycją organu jedynie w części, - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego pominięcie i niewskazanie w zaskarżonej decyzji podstaw faktycznych dokonanego rozstrzygnięcia, ograniczając się do lakonicznego stwierdzona, że organ I instancji dokonał uzasadnionego rozstrzygnięcia, a ponadto nie wskazania którym dowodom SKO dało wiarę i oparło na nich swoje rozstrzygnięcie, a którym odmówiło mocy dowodowej, wraz ze wskazaniem przyczyn takiego rozstrzygnięcia, 3) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie iż postępowanie w przedmiotowej sprawie jest bezprzedmiotowe, na skutek błędnego ustalenia następujących przesłanek do zastosowania tej normy: - rozwiązanie zaproponowane przez skarżącego jest sprzeczne z zasadami prawidłowej gospodarki nieruchomościami, jak i zasadami współżycia społecznego, ponieważ mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której zostanie zablokowany dostęp do drogi publicznej właścicielowi sąsiedniej nieruchomości, podczas gdy nie jest prawdą, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie ma w ogóle dojazdu do swojej nieruchomości oraz pól uprawnych, bowiem gdyby taka sytuacja miała faktycznie miejsce to nie byłby on w stanie wykonywać czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, jak np. zwiezienie siana z pola, - podział i sposób zagospodarowania powstałych po podziale działki nr 3364 działek zaproponowany przez skarżącego, doprowadziłby do kolejnych konfliktowych sytuacji i sporów sąsiedzkich, zaś [...] musi kierować się dobrem mieszkańców, podczas gdy organ zupełnie pomija okoliczność, iż urządzenie drogi na działce, która miała być wydzielona jako nr 3364/3 spowoduje, iż przejazd będzie odbywał się bezpośrednio pod oknami skarżącego, co będzie dla niego nadmiernym obciążeniem. Ponadto, urządzanie drogi na skarpie nad brzegiem rzeki nie jest bezpieczne ani właściwe. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że podstawowym obowiązkiem organu II instancji, działającego na skutek złożenia przez stronę odwołania, jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Dalej podniósł, że przedstawienie przeglądu orzecznictwa dotyczącego przepisów prawa materialnego, bez odpowiedzi na jakikolwiek ze stawianych W odwołaniu zarzutów, dotyczących w szczególności niezasadnego zastosowania powołanych przepisów, a więc nie ich wykładni a subsumpcji, nie może zostać uznane za merytoryczne rozparzenie odwołania. Tymczasem SKO w całości podzieliło argumentację organu I instancji polegającą na tym, że postępowanie w sprawie podziału działki ew. nr 3364 należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, dlatego że skarżący nie wyraził zgody na zaproponowany podział działki, proponując swoje własne rozwiązanie. Zdaniem skarżącego, nie można więc przyjąć, że w ogóle nie zgadzał się on na zaproponowany podział. Zarzucił, że organy błędnie oceniły jego propozycję podziału działki jako sprzeczną z zasadami prawidłowej gospodarki nieruchomościami, zasadami współżycia społecznego, a także prowadzącą do kolejnych sytuacji konfliktowych i sporów sąsiedzkich. SKO nie odniosło się również do zgłoszonego faktu, iż w piśmie tym skarżący wyraził zgodę na wydzielenie w/w działek w celu powiększenia jego działki nr 3368. Wskazał również, że wbrew stanowisku Wójta, zaproponowany podział działki nr 3364 nie jest dla niego korzystny, gdyż urządzenie drogi na działce, która miała być wydzielona jako działka nr 3364/3 spowoduje, iż przejazd będzie odbywał się bezpośrednio pod oknami jego domu, co będzie stanowiło nadmierne obciążenie. Na koniec przytoczył orzeczenie sądu administracyjnego wskazując, że przesłanka bezprzedmiotowości postępowania występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 Ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż narusza ona prawo i z tego powodu należy ją wyeliminować z obrotu prawnego. Na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania. Skarżący konsekwentnie stał na stanowisku, że nie blokował podziału działki, kwestionował jedynie zaproponowany sposób tego podziału; wyrażał zgodę na podział, jednakże inny, uwzględniający tak jego interesy, jak i – w jego ocenie – interes społeczny. W odwołaniu jednoznacznie postawiono tezę, iż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny nie było podstaw do jego umorzenia. Organ II instancji do tej kwestii w ogóle się nie odniósł. SKO bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego mającego za przedmiot podział nieruchomości upatrywało w tym, że wydzielone działki nie mają dostępu do drogi publicznej, a ustanowienie odpowiedniej służebności następuje w trybie cywilnym, a nie administracyjnym, stąd dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego jest niecelowe. Organ nie zauważa, że przedmiotem postępowania był jedynie podział nieruchomości, a nie ustanowienie służebności przejazdu i przechodu. Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 Ugn). W takiej sytuacji, w decyzji zatwierdzającej podział i określającej jednocześnie termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 Ugn) zamieszcza się warunek, iż podział będzie skuteczny, jeżeli przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione stosowne służebności gruntowe – art. 99 Ugn. Ustawodawca przesądził zatem wprost, że kwestia ustanowienia służebności gruntowych ma względem postępowania podziałowego charakter następczy, warunkujący jego skuteczność. Nie można jednak – jak uczynił to organ II instancji – z konieczności ustanowienia służebności drogowej wywodzić bezprzedmiotowości postępowania podziałowego. Kolejną kwestią, na którą należy zwrócić uwagę jest brak w aktach administracyjnych pisma skarżącego z 5 czerwca 2016 roku; na pismo to powołuje się tak organ I, jak i II instancji, jednakże nie sposób się do niego odnieść, albowiem nie znajduje się w aktach. Rozpoznając ponownie sprawę, organ II instancji pozyska pismo skarżącego z dnia 5 czerwca 2016 roku, odniesie się do zarzutów odwołania, i oceni, czy postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości faktycznie stało się bezprzedmiotowe. Zaznaczyć należy, ze organ I instancji bezprzedmiotowość postępowania wywodził z braku zgody wszystkich stron na podział. Organ ten nie wskazał jednak, jaka norma prawna owej wspólnej zgody wymaga. Uwzględniając naprowadzone okoliczności i oceny Sąd doszedł do przekonania, że organ II instancji naruszył przepisy postępowania: art. 7, art. 77 § 1 Kpa, art. 15 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 Kpa. Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem nie może wykluczyć, iż w razie postępowania prawidłowego, zapadłaby decyzja kasacyjna, bądź reformatoryjna. Z tych przyczyn Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.