II SA/Rz 1312/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Elżbieta Mazur – Selwa /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2017 roku, nr [...] odmawiającą M.K.(dalej: "skarżącemu") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną – B. K.. W podstawie prawnej decyzji powołano: art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: "K.p.a.") oraz art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1518 z późn. zm.; dalej: "u.ś.r."). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...]Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w u działając z upoważnienia Wójta Gminy odmówił M.K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną - Bożeną K.. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że niepełnosprawność B. K. powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. W związku z tym, wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. K.. Skarżący wskazał na fakt iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie (tzn. art. 17 ust 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych) ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W tej sytuacji wniósł o uchylenie decyzji i o przyznanie prawa do świadczenia. Kolegium utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję stwierdziło, że odpowiada ona prawu, jednak z innych przyczyn, niż wskazane przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie bezsporne jest, że na skarżącym spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec żony B. K., nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad żoną, B. K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w u w dniu 13.07.2017 r. i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, orzeczoną do 31.07.2021r. Organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że niepełnosprawność B. K. powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Kolegium podzieliło w tym zakresie zarzuty odwołującego się, że przepis art. 17 ust. 1 b u.ś.r. został przez Trybunał Konstytucyjny trwale wyeliminowany z systemu prawnego i nie stanowi przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium zwróciło natomiast uwagę na treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Tymczasem jak zauważył organ odwoławczy decyzją Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w u wydaną z upoważnienia Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2017r., nr [...] M.K.przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy na B. K. w kwocie 520,00 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 czerwca 2017r. do dnia 31 października 2017r. W związku z tym, zdaniem organu, skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne przez okres pobierania przez niego specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. do 31 października 2017r. W skardze do Sądu skarżący zarzucił: - naruszenie prawa materialnego tj. art 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jej zastosowanie pomimo tego, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności przepisu w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a prze to naruszenie art 190 ust. 1 Konstytucji, - błędną wykładnie art 17 ust. 5 pkt 1 lit.b. u.ś.r. polegającą na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego zasiłku przyznanego dla opiekuna w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ( Dz.U. z 2016 r., poz. 162 ze zm.) stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna na przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgancyjnego, - niezastosowanie art 27 ust. 5 w zw. z art 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i przez to nie uwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń jak wynika z art 27 ust. 5 u.ś.r., - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art 6, art 8, art 9, art 77 § 1 w zw. z art 80 K.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, że sam fakt pobierania zasiłku dla opiekuna przez skarżącego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 Ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Świadczenie pielęgnacyjne stanowi swoistą rekompensatę dla osoby, która została zmuszona do rezygnacji z aktywności zawodowej aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Katalog osób uprawnionych do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zawarty został w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie kwestionowały spełniania przez skarżącą pozytywnych przesłanek do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji odmowę tego prawa uzasadnił zaistnieniem przesłanki negatywnej, tj. ustaleniem daty powstania stanu niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki po 25 roku życia ( art. 17 ust. 1b u.ś.r.), a SKO przyznaniem skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b) u.ś.r.). SKO zaś odnosząc się do pierwszej z negatywnych przesłanek należy zgodzić się ze stanowiskiem SKO, iż nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie bowiem stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i w tym dniu wszedł w życie, ponieważ Trybunał Konstytucyjny nie określił innego terminu w tym zakresie. Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność wydania po tej dacie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie w oparciu o tą część przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która uznana została za niezgodną z Konstytucją RP (tak również m. in. w wyroku NSA z dnia 6 lipca 2016 r. I OSK 223/16). Przechodząc do omówienia drugiej z negatywnych przesłanek, która w ocenie SKO skutkować musiała odmową przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd nie podziela stanowiska organu. W stanie faktycznym sprawy skarżący w tym samym dniu – 26.07.2017 r. – złożył do organu I instancji dwa wnioski o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żona B. K. Organ I instancji sam wybrał wniosek, który załatwił pozytywnie – tj. wniosek o specjalny zasiłek opiekuńczy, odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. SKO utrzymując w mocy kontrolowaną decyzję organu I instancji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego zaakceptowało sposób procedowania przez Wójta Gminy w tych sprawach oraz dokonaną wykładnię art. 17 u.ś.r. Odnosząc się do kwestii zbiegu świadczeń stwierdzić należy, że została ona uregulowana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosując ten przepis należy mieć jednak na uwadze regułę określoną w art. 27 ust. 5 u.ś.r., z której wynika, że przy zbiegu uprawnień do świadczeń uregulowanych w powołanej ustawie uprawnionemu - skarżącemu przysługuje prawo do wyboru korzystniejszego świadczenia. W niniejszej sprawie organ I instancji nie umożliwił skarżącemu dokonania tego wyboru, a organ odwoławczy tego uchybienia nie dostrzegł, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń rodzinnych, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, nie będąc uprzednio pouczona o prawie wyboru jednego z nich. Takie postępowanie organów administracji narusza nie tylko wyżej powołaną normę ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale również podstawową zasadę postępowania administracyjnego, tj. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów Państwa, której urzeczywistnieniem jest obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także obowiązek udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku postępowania tak, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W niniejszej sprawie organ I instancji miał obowiązek pouczyć skarżącego o treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., jednak obowiązku tego nie wypełnił, czego nie dostrzegł także organ odwoławczy. Prawidłowe pouczenie powinno było mieć postać klarownego wyjaśnienia niemożliwości uwzględnienie obydwu wniosków, zaistnienia zbiegu uprawnień do dwóch świadczeń, pytania którego świadczenia uprawniony żąda i informacji o skutkach dokonanego wyboru. Formalne zacytowanie przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r. na formularzu wniosku o przyznanie świadczenia Sąd uznał za niewystarczające. Zaskarżone decyzje zostały wydane zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1b, a także art. 27 ust. 5 u.ś.r., mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności z zasadą budzenia zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonymi w art. 7, , art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 P.p.s.a. Reasumując konieczne jest, aby organ z urzędu podjął działania zmierzające do tego, aby dokonany przez skarżącego wybór świadczenia został urzeczywistniony. Fakt przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być zatem w okolicznościach niniejszej sprawy przeszkodą do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można bowiem zaistniałej, niekorzystnej dla niego sytuacji, uznać za nieodwracalną wobec treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. (por. w podobnym stanie faktycznym słusznie NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2758/17). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.