II SA/Rz 1313/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi E. P. i M. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących E. P. i M. P. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi E.P. i M.P. jest decyzja Wojewody z dnia września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczonej nieruchomości. Z akt administracyjnych sprawy wynika, ze Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Miasto [...] nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr nr: 370/2 o pow. 0,0265 ha, 406/5 o pow.0,0042 ha, 407/8 o pow. 0,0019 ha, 407/9 o pow. 0,0041 ha, obj. Kw nr [...], stanowiącej własność M.P. i E.P. oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ww. działek na łączną kwotę 90 241,00 zł na rzecz M.P. i E.P., a także o pomniejszeniu odszkodowania o kwotę 90 241,00 zł i przyznaniu jej na rzecz wierzyciela hipotecznego Banku [...] S.A. Wywłaszczone nieruchomości były niezbędne do realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej "ugn") określonego w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pn.: "Regulacja potoku [...] na odcinku od ul. [...] do al. [...] w R.". Odwołanie od ww. decyzji wnieśli M.P. i E.P. zarzucając naruszenie art. 7, 8 i 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2098, dalej "kpa") poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienie spawy przez nieuwzględnienie zastrzeżeń zgłoszonych do operatu szacunkowego, a także nieuzasadnione pominięcie operatu przedłożonego przez stronę oraz odmowę sporządzenia opinii w zakresie operatu przez stowarzyszenie rzeczoznawców. Ponadto zarzucono naruszenie art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji. Dodatkowo zarzucono naruszenie § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenie rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie jako podstawy sporządzania operatu nieruchomości, które w znacznym stopniu różniły się położeniem od nieruchomości stanowiącej przedmiot operatu. Pozostałe kwestie podniesione w odwołaniu powielają powyższe zarzuty. Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości podzielając stanowisko Organu I instancji i uznawszy, że Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób pełny i wyczerpujący i zgodnie z obowiązującym prawem orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości. Wyjaśniło, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy, co miało miejsce w niniejszej sprawie (art. 112 ust. 3 ugn). Zgodnie z art. 128 ust. 1 w zw. z art. 130 ugn wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw, ustalanego według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Stosownie zaś do postanowień art. 134 ust. 1 ww. ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wadliwej wyceny wywłaszczanych działek Organ odwoławczy zauważył, iż w postępowaniu administracyjnym organy dokonują oceny operatu szacunkowego jedynie pod kątem jego wiarygodności, spójności oraz zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.") i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W tym stanie rzeczy Starosta Rzeszowski zgodnie z prawem ustalił wysokość odszkodowania, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R.W. E. i M.P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżając ją w całości zarzucili jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 153 ust. 1 ugn w zw. z art. 4 pkt. 16 i 17 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie; - § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.; - § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.; - § 4 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez przyjęcie jako podstawy sporządzenia opinii nieruchomości, które w znacznym stopniu różniły się położeniem od nieruchomości stanowiącej przedmiot operatu, przyjęciu zbyt małej ilości nieruchomości podobnych; 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania: - art. 7, 8 i 10 kpa, poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w związku z brakiem podjęcia czynności zmierzających do określenia rzeczywistej wartości nieruchomości, poprzez nieuwzględnienie zastrzeżeń zgłoszonych do operatu szacunkowego oraz nieuzasadnionego pominięcia operatu złożonego przez stronę, a także odmowę sporządzenia opinii w zakresie operatu przez stowarzyszenie rzeczoznawców; - art. 9 kpa poprzez zaniechanie należytego poinformowania strony o konsekwencjach ustaleń poczynionych przez organ, w tym przede wszystkim skutkach przyjęcia za podstawę decyzji operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby przedmiotowego postępowania oraz niedostatecznego wyjaśnienia odmowy uwzględnienia zastrzeżeń oraz wniosku o przeprowadzenie operatu przez stowarzyszenie rzeczoznawców; - art. 107 § 1 kpa, poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji, a w szczególności zbadania jakości dobranych nieruchomości wykorzystanych przez biegłego w metodzie porównawczej - brak jest bowiem takich informacji w operacie szacunkowym, które pozwalałyby na weryfikację nieruchomości porównywanych (w szczególności w zakresie powierzchni i położenia); - art. 77 § 1 kpa, poprzez brak zebrania całości materiału dowodowego oraz brak należytego ustosunkowania się do dowodu przedłożonego przez stronę; - art. 78 § 1 kpa, poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w związku z nieuwzględnieniem zastrzeżeń do operatu szacunkowego, brakiem ustosunkowania się do przedłożonych zastrzeżeń oraz nieuzasadnionym zakwestionowaniem operatu przedłożonego przez stronę; - art. 80 kpa, przez brak całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego, a co za tym idzie brak oceny całości okoliczności danej sprawy mający wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu. Wobec powyższego zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, wg. stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Rozpoznając skargę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). Sąd może uwzględnić skargę tylko wówczas gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego w stopniu określonym w art. 145 P.p.s.a. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok "na podstawie akt sprawy". Oznacza to, iż sąd przy ocenie legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają a legły u podstaw rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób. W wyniku prowadzonych rokowań Gmina Miasto [...] nie nabyła przedmiotowych nieruchomości w drodze umowy z właścicielami. Wobec tego celem realizacji decyzji lokalizacyjnej p.n. "regulacja potoku M. na odcinku od ul. [...] do al. [...]" wydana została decyzja Starosty [...] o wywłaszczeniu i w punkcie drugim o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone działki, przyznaniu tej kwoty na rzecz wierzyciela hipotecznego, formy zapłaty odszkodowania i ujawnieniu nowego stanu własnościowego w KW. W odwołaniu skarżący zakwestionowali decyzję w całości, natomiast z jego uzasadnienia wynika, iż kwestionują sposób określenia wysokości odszkodowania i nieuwzględnienie zastrzeżeń do operatu. Po jego rozpoznaniu organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty, a w lakonicznym uzasadnieniu stwierdził, iż operat szacunkowy będący podstawą przyznania odszkodowania zgodny jest z przepisami obowiązującego prawa i "opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym doborze współczynników korygujących". Natomiast zagadnieniu wywłaszczenia poświęcono jedno zdanie. Skoro skarżący zaskarżył decyzję Starosty w całości ocenie należało poddać wszystkie jej punkty. Jak wynika z art. 15 K.p.a. – w przypadku wniesienia odwołania sprawa musi być ponownie rozpoznana przez organ odwoławczy co oznacza, iż operat szacunkowy, który jest dowodem w sprawie musi zostać poddany ocenie. Nie można uznać, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe jeżeli przytacza wyłącznie lakoniczne zwroty mające potwierdzać jego prawidłowość. Kolejnym błędem organu odwoławczego jest bezkrytyczne przyjęcie sformułowania odwołania, "iż zaskarża w całości decyzję Starosty" w sytuacji gdy z jego uzasadnienia wynika, iż kwestionuje wysokość przyznanego odszkodowania. Wobec tego obowiązkiem organu wynikającym z zasad ogólnych postępowania administracyjnego było wyjaśnienie wątpliwości. Naruszenie tej zasady oraz dwuinstancyjności skutkuje obowiązkiem wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji. Poza tym zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów jej właściwego uzasadnienia. Analizując z kolei decyzję organu pierwszej instancji jej braki muszą skutkować koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób dotychczasowego użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomości. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się wg aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Uzupełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109). Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny, a także nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Organ rozstrzygający sprawę, każdorazowo obowiązany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Oznacza to, że ocenie musi być poddane zarówno podejście jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez osobę sporządzającą operat. Okoliczność, iż wybór metody szacowania oraz jej techniki należy do biegłego nie oznacza, iż może w tym zakresie działać w sposób dowolny. Rzeczoznawca ma obowiązek uzasadnić swoje stanowisko. Organ rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy przedłożony operat jest zgodny ze stosowanym przepisem oraz czy jest logiczny i zupełny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i operaty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (patrz: wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 172/11). Sąd rozpoznający sprawę uznał, iż przyjęty bez zastrzeżeń operat szacunkowy nie spełnia wymogów prawidłowo sporządzonego operatu. Brak uzasadnienia rzeczoznawcy o zasadności "zwiększenia wartości nieruchomości", która to określając wartość nieruchomości w celach odszkodowawczych wskazuje na przepis art. 134 ust. 4 ustawy, a nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ustawy). Również organ w swych rozstrzygnięciach pominął tę kwestię. Znajdujące się w aktach sprawy uzupełnienie Nr [...] operatu szacunkowego wiele miejsca poświęca wydanym decyzjom o warunkach zabudowy. Dla wyceny wartości nieruchomości w celach odszkodowawczych takie decyzje są bez znaczenia. Uzupełnienie Nr [...] nie spełnia wymogów właściwego operatu. Organy obu instancji formułują lakoniczną jego ocenę, nie wskazują czy uzupełnienie operatu szacunkowego poddane zostało ocenie. Poza tym zgodnie z art. 130 ustawy wysokość odszkodowania ustala się wg stanu w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Obowiązkiem organu było również odniesienie się do operatu przedstawionego przez skarżących, nie jest wystarczającym stwierdzenie, iż ze względu na fakt, że sporządzono go dla celów kredytowych nie może być poddany ocenie w tym postępowaniu. Również organ winien rozważyć zasadność wydania opinii przez stowarzyszenie rzeczoznawców, zwłaszcza gdy operat szacunkowy wydany w tej sprawie tak bardzo różni się od operatu przedstawionego przez skarżących. Organy prowadząc postępowanie i dokonując oceny operatu szacunkowego winny odnieść się do przyjęcia przez rzeczoznawcę, iż określając wysokość odszkodowania zastosowanie ma § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 130 ust. 1 i art. 134 ust. 3 ustawy u.g.n. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.