II SA/Rz 1315/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi H. P. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 10 września 2024 r. nr OA.7723.19.4.2024 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącej H. P. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi H.P. (dalej: "Skarżąca") jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB" lub "organ odwoławczy") z dnia 10 września 2024 r. nr OA.7723.19.4.2024 wydane w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 22 lutego 2024 r. nr NB-OK.5144.2.1.2024.JG, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") nakazał T.W. oraz H.P. przeprowadzenie kontroli okresowej, co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w R., estetyki ww. budynku oraz jego otoczenia i przedłożenie protokołu z ww. kontroli okresowej, w terminie do 31 marca 2024 r. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 18 marca 2024 r. Następnie organ I instancji ustalił, że obowiązek określony w sentencji ww. decyzji z dnia 22 lutego 2024 r. nie został wykonany, w związku z czym upomnieniem z dnia 10 maja 2024 r. nr [...], wezwał współwłaścicielki, tj. T.W. oraz H.P., do jego wykonania, pouczając, że brak zastosowania się do powyższego spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 22 maja 2024 r. T. W. wykazała niezadowolenie wywołane ww. upomnieniem wskazując, że nie może ponieść kosztów nakazanej kontroli z uwagi na zły stan zdrowia i związane z nim wysokie koszty leczenia. Podała ponadto, że H.P. nie powinna być stroną postępowania, gdyż obecnie toczy się postępowanie w sprawie zasiedzenia budynku. W dniu 8 lipca 2024 r. PINB wystawił tytuły wykonawcze nr [...] oraz wydał postanowienie znak: [...], którym nałożył na T.W. i H.P. grzywnę w wysokości 5 000 zł, w celu przymuszenia, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz obowiązek wniesienia opłaty za czynności egzekucyjne w kwocie 68 zł, a także wezwał do wykonania ciążącego na nich obowiązku w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia. Uzasadniając wysokość nałożonej grzywny, organ podał, że postępowanie w którym wydano ww. decyzję z dnia 22 lutego 2024 r. zostało zainicjowane skargą T.W., która wskazała na liczne nieprawidłowości, mogące zagrażać bezpieczeństwu jej życia i zdrowia. Organ stwierdził, że w związku z widocznymi już uszkodzeniami elementów konstrukcyjnych budynku, tj. ubytkami betonu słupa przy wejściu do budynku podtrzymującego płytę tarasową w kondygnacji piętra i ubytkami betonu odsłaniającego zbrojenie płyty tarasu, stanowiącej w części zadaszenie ganku budynku, stan techniczny przedmiotowego budynku może spowodować zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Stan techniczny budynku nie był od lat oceniany, ponieważ współwłaściciele nie poddawali go kontrolom okresowym. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę rodzaj dokonanego naruszenia Prawa budowlanego oraz zakres nałożonego obowiązku, grzywna w nałożonej wysokości będzie celową i daje szansę na skuteczne przymuszenie zobowiązanych do wykonania nałożonego obowiązku. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Skarżąca, podnosząc, że sprawa została zainicjowana przez jej siostrę, z którą aktualnie nie może nawiązać kontaktu. Skarżąca zobowiązała się do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli w okresie 1-2 miesięcy. Wskazała również na brak środków finansowych na wdrożenie nałożonego obowiązku oraz zły stan zdrowia. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, PWINB opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 10 września 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 119, art. 121 § 2 i § 4 i art. 122, art. 64a §1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej: "u.p.e.a."), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że działanie organu I instancji było prawidłowe, gdyż zobowiązane nie wykonały nałożonego na nie obowiązku. Zaznaczył, że na wysokość grzywny nie powinny wpływać cechy osobowe zobowiązanego, a w szczególności jego sytuacja majątkowa, czy też możliwości finansowe, ponieważ aby grzywna odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, nie może być to kwota symboliczna. PWINB dodał, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze oraz wskazał, że zgodnie z art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek uiszczone lub ściągnięte grzywny w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub części. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżąca podniosła, że budynek, którego dotyczy postępowanie odziedziczyła wraz z siostrą po połowie. Wyjaśniła, że nie utrzymują ze sobą kontaktu, a siostra T.W. zainicjowała postępowanie o zasiedzenie części budynku, która należy do Skarżącej. Wskazała, że siostra odmawia współpracy w przedmiocie przeprowadzenia kontroli, jak też odmówiła dostępu do jej części nieruchomości. Ponadto siostra celowo nie odbiera korespondencji, aby uniknąć płacenia kary. Skarżąca zawnioskowała, aby kara została rozłożona na każdą z nich po 2500 zł, a w dalszej kolejności o umorzenie jej części kar, z uwagi na to, że w dniu 23 lipca 2024 r. wywiązała się z nałożonego obowiązku, a uchybienie terminu było spowodowane nie z jej winy. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach skarga została uwzględniona, bowiem Organ II instancji zaniechał ustalenia, czy na dzień wydania ostatecznego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia decyzja będąca przedmiotem egzekucji została wykonana. Dołączone do skargi dokumenty wskazują bowiem, że Skarżąca wykonała nałożony obowiązek przed wydaniem ostatecznego postanowienia o nałożeniu grzywny. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasady racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasady niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Stosownie do treści art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje przewidziane w ustawie środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków, środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Należy w kontekście niniejszej sprawy podkreślić, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą za samo niewykonanie zobowiązania, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie ekonomicznej presji na podmiot zobowiązany w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Ustalając wymiar grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje ustalenia w tym zakresie, związane z rozstrzyganiem o jej wysokości w sposób uznaniowy, powinien za każdym razem uzasadnić (tak wyrok WSA w Białymstoku z 24.04.2024 r., II SA/Bk 87/24, LEX nr 3713816 zob. również J. Radwanowicz-Wanczewska [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 121). W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że na Skarżącą solidarnie wraz z T.W. został nałożony obowiązek przeprowadzenia kontroli okresowej co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania budynku mieszkalnego. Obowiązek ten został nałożony na mocy decyzji PINB z 22 lutego 2024r. nr [...]. Na mocy ww. decyzji protokół z kontroli okresowej należało przedłożyć do 31 marca 2024r. Nie budzi wątpliwości, że obowiązek ten nie został wykonany w terminie. W związku z powyższym wszczęto postępowanie egzekucyjne i wystawiono na ww. Zobowiązane tytuły wykonawcze. Jednocześnie Organ egzekucyjny nałożył na Skarżącą i T.W. grzywnę w celu przymuszenia postanowieniem z 8 lipca 2024r. Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Powyższe oznacza, że Organ II instancji kontrolując postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia winien zweryfikować, czy zostały spełnione przesłanki do zastosowania tego środka egzekucyjnego. Przede wszystkim więc organ rozpoznający zażalenie, w tym przypadku WINB, winien zweryfikować, czy zobowiązanie zostało wykonane. Grzywna jest bowiem jedynie środkiem przymusu i nie może być nakładana, jeżeli zobowiązany obowiązek wykonał. Ustalenia dotyczące wykonania zobowiązania winny być aktualne na dzień wydania ostatecznego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Należy bowiem pamiętać, że sama grzywna w celu przymuszenia, nieuiszczona w terminie również podlega ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w u.p.e.a. (art. 124 § 1 u.p.e.a.), co oznacza, że w zakresie przymusowego wykonania obowiązku uiszczenia egzekucyjnych grzywien przymuszających toczy się odrębna egzekucja. Skoro więc ustawodawca przyznał zobowiązanemu prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie to oznacza to, że Organ II instancji rozpoznając ten środek zaskarżenia powinien zweryfikować przesłanki zastosowania środka egzekucyjnego, przy czym powinien uwzględnić ewentualne zmiany w stanie faktycznym, jakie nastąpiły przed wydaniem ostatecznego postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny. Zobowiązany może uwolnić się od konieczności zapłaty nałożonej grzywny, wykonując egzekwowany obowiązek. Grzywna w celu przymuszenia nie stanowi bowiem kary za sam fakt wszczęcia postępowania egzekucyjnego a ma służyć wywarciu ekonomicznej presji w celu wykonania zobowiązania. Z tego też powodu przewidziano możliwość umorzenia lub też zwrotu grzywny. Zgodnie z art. 125 § 1 i § 2 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Z kolei gdy doszło do uiszczenia lub ściągnięcia grzywny art. 126 u.p.e.a. przewiduje możliwość zwrotu grzywny w całości lub w wysokości 75% na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek. Z brzmienia art. 125 u.p.e.a. jasno wynika intencja ustawodawcy, aby nie ściągać od zobowiązanego grzywny w przypadku gdy doszło do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W ocenie Sądu art. 125 lub też art. 126 u.p.e.a. mają zastosowanie w przypadku gdy zobowiązany wykonał obowiązek już po wydaniu ostatecznego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia W przypadku natomiast gdy zobowiązany składa zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny i po wniesieniu zażalenia a przed wydaniem ostatecznego postanowienia dochodzi do wykonania obowiązku, Organ II instancji winien tę okoliczność uwzględnić z urzędu przy rozpoznawaniu tego środka zaskarżenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Skarżąca w zażaleniu deklarowała, że chce wykonać egzekwowany obowiązek w przeciągu 1 lub 2 miesięcy. W skardze natomiast podniosła, że wykonała egzekwowany obowiązek a pod koniec lipca 2024r. przesłała przegląd do PINB. Do skargi dołączono egzemplarz umowy, zawartej przez Skarżącą na wykonanie przeglądu pięcioletniego dla budynku jednorodzinnego zlokalizowanego w R. przy ul. [...]. Termin realizacji umowy określono do 9 sierpnia 2024r. Ponadto do skargi dołączono również pierwszą stronę przeglądu pięcioletniego budynku przy ul. [...] datowanego na lipiec 2024r. Dołączone do skargi dokumenty uwiarygadniają zarzut skargi, że doszło do wykonania egzekwowanego obowiązku przed wydaniem ostatecznego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W związku z powyższym Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego postanowienia w celu ustalenia w sposób pewny, czy doszło do wykonania egzekwowanego obowiązku przed wydaniem ostatecznego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W ocenie Sądu organ rozpoznający zażalenie nie wywiązał się w pełni z obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, gdyż nie zwrócił się do PINB (a przynajmniej akta sprawy tego nie potwierdzają) w celu ustalenia czy egzekwowany obowiązek został wykonany. W razie potwierdzenia, że Skarżąca wykonała obowiązek nałożony ww. decyzją ostateczną Organ II instancji winien rozpoznać zażalenie z uwzględnieniem tej okoliczności co oznaczałoby konieczność uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Z przyczyn przedstawionych powyżej Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. na rzecz Skarżącej zasądzono zwrot kosztów postępowania, stanowiących równowartość uiszczonego wpisu sądowego. Na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.