II SA/Rz 1318/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miasta Tarnobrzega z dnia 26 czerwca 2003 r. nr XI/106/03 w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych stwierdza niezgodność z prawem punktu 20 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały. Przedmiotem skargi Wojewody Podkarpackiego jest uchwała Rady Miasta Tarnobrzega z dnia 26 czerwca 2003 r. nr XI/106/03 którą organ ten zaliczył do kategorii dróg gminnych drogi wymienione w załączniku Nr 1 do uchwały, w tym pod pozycją "20" ul. Dąbrowa. Podstawę prawną podjęcia w/w uchwały stanowiły przepisy art. 7 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016, 1440, dalej "u.d.p.") Wojewoda Podkarpacki reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie opisaną na wstępie uchwałę w części obejmującej pkt 20 załącznika Nr 1 i zażądał stwierdzenia jej nieważności w tej części oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał, że z informacji uzyskanych przez organ nadzoru we wrześniu 2017 r. potwierdzonych przez Prezydenta Miasta Tarnobrzega (pismo z dnia 5 października 2017 r. nr TID- IV.7210.43.2017 wynika, że działka nr 973 położona w Tarnobrzegu (ul. Dąbrowa) obręb Sielec na dzień podjęcia w/w uchwały miała nieuregulowany stan prawny. Gmina Miasto Tarnobrzeg nie była więc właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 2a ust. 2 u.d.p., drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Legitymowanie się przez gminę prawem własności działek, po których przebiegają drogi zaliczane do kategorii dróg gminnych, jest niezbędnym warunkiem podjęcia uchwały na podstawie art. 7 ust. 2 w/w ustawy. Powyższe stanowisko organu nadzoru jest spójne z orzecznictwem sądów administracyjnych. Droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych. Uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie. Poczynione rozważania prowadzą do wniosku, że Rada Miasta Tarnobrzega nie była predysponowana do zaliczenia ul. Dąbrowa do kategorii dróg gminnych i w tej części uchwała rażąco narusza regulacje art. 2a ust 2, art. 7 ust 2 u.d.p. Skarga jest uzasadniona i konieczna ze względu na upływ 30-dniowego terminu do stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę. Rada Miasta Rzeszowa na podstawie art. 54 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 poz. 1369 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") przekazała sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy skargę. Wyjaśniła, że uwzględniła skargę Wojewody Podkarpackiego na zaskarżoną uchwałę podejmując w dniu 30 listopada 2017 r. uchwałę zmieniającą w ten sposób, że skreśliła pkt 20 załącznika nr 1 do uchwały Nr XI/106/03 Rady Miasta Tarnobrzega z dnia 26 czerwca 2003 r. Tym samym Rada Miasta uwzględniła w całości skargę Wojewody Podkarpackiego. Wobec powyższego wniosła o umorzenie postępowania skargowego z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego zaliczenia do kategorii dróg gminnych ul. Dąbrowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Z uwagi na przedmiot skargi, przypomnieć należy, iż na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 94 ust. 1 tej ustawy nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W myśl art. 94 ust. 2 u.s.g. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną w dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Kwestią wymagającą wyjaśnienia przed rozpoznaniem sprawy jest zagadnienie autokontroli uregulowane w art. 54 P.p.s.a. Po myśli art. 54 § 3 P.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. Warunkiem zastosowania autokontroli przez organ administracji publicznej jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, a także wniosków. O ile organ nie podziela niektórych zarzutów strony wnoszącej skargę bądź też nie zamierza, ewentualnie nie posiada uprawnień do uwzględnienia w całości wniosków zawartych w skardze, to winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi (por. postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt. II OSK 228/13). W tym miejscu zauważyć należy, że organ podejmując autokontrolną uchwałę z dnia 30 listopada 2017 r. nr XLIX/521/2017 w § 1 uchwały orzekła, iż "W załączniku nr 1 do uchwały Nr XI/106/03 Rady Miasta Tarnobrzega z dnia 6 czerwca 2003 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych skreśla się pkt 20 (ul. Dąbrowa)". Takie orzeczenie pozostaje w sprzeczności z założeniami instytucji autokontroli, która jak już wskazano wyżej służy uwzględnieniu skargi zgodnie z wnioskami w niej zawartymi. Skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności objętej skargą uchwały w zakresie pkt 20. Zatem "skreślenie" tego punktu na mocy uchwały z dnia 30 listopada 2017 r. nie może być uznanie za uwzględnienie skargi w trybie autokontroli i nie mogło skutkować bezprzedmiotowością postępowania i jego umorzeniem. Ponadto Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1055/17, w którym Sąd ten stwierdził, iż rada gminy nie ma kompetencji do stwierdzania nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Sąd zobligowany był zatem do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez Wojewodę Podkarpackiego. Zgodnie z art. 7 u.d.p. ust. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych, zaś zgodnie z ust. 2 zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Przepis powyższy obowiązywał w takim brzmieniu także w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Sąd podziela w całości stanowisko wyraźne w wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 3152/15 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wyrażono pogląd, iż z treści art. 7 ust. 1 u.d.p. wynika, że do dróg gminnych w rozumieniu tego przepisu prawa można zaliczyć drogę, która spełnia prawne warunki uznania za drogę publiczną. Zgodnie z owym przepisem prawa, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zgodnie zaś z art. 1 owej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z art. 2 ust. 1 u.d.p. wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2, dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Prawidłowo z powyższych regulacji Sąd I instancji wywiódł, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, a to z tego względu, że zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Konieczną zatem przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Zatem droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych. Wobec tego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że tylko droga gminna może być zaliczona do dróg gminnych. Z powołanych przepisów wynika zatem, że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie. Zatem wobec zaliczenia przez Radę Miasta Tarnobrzega działki nr 973 położonej w Tarnobrzegu odpowiadającej ulicy Dąbrowa do kategorii dróg gminnych w pkt 20 załącznika do zaskarżonej uchwały mimo niedysponowania przez Miasto Tarnobrzeg tytułem własności w stosunku do tej działki, która w dacie podjęcia uchwały miała nieuregulowany stan prawny, stwierdzić należy, że uchwała w zaskarżonej części została podjęta z naruszeniem art. 7 ust. 1 ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p. Sąd zobligowany był więc do stwierdzenia niezgodności z prawem puntu 20 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, o czym orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i ust. 2 u.s.g.