II SA/Rz 1318/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r.nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. G. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] września 2019 r. nr [...], wydana w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 24 sierpnia 2018 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili kontrolę na działce nr 271 położonej w [...]. W jej wyniku ustalono, że na ww. nieruchomości zlokalizowany jest m.in. murowany budynek inwentarsko – składowy o wymiarach 15,20 m x 8,10 m. Obiekt posiada drewniany dach dwuspadowy, pokryty blachą trapezową, ze spadkiem połaci dachowych w kierunku północnym i południowym. Budynek zlokalizowany został w odległości 3,38 od ogrodzenia od strony wschodniej, a w ścianie wschodnie budynku znajdują się trzy otwory okienne. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji"), nakazał RG (dalej: "skarżącemu"), jako właścicielowi, doprowadzenie budynku inwentarsko – składowego o wymiarach zewnętrznych 15,20 m x 8,10 m, zlokalizowanego na działce nr 271 w miejscowości [...] do stanu zgodnego z przepisami poprzez zamurowanie materiałem ściennym niepalnym trzech otworów okiennych (dwóch o wymiarach 0,78 m x 0,78 m i jednego o wymiarach 1,17 m x 0,76 m), usytuowanych w ścianie wschodniej ww. budynku inwentarsko – składowego. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej: "K.p.a." oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 52 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) – dalej: "P.b.". W toku postępowania ustalono, że sporny budynek inwentarsko – składowy został wybudowany przez [...] ojca skarżącego, na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 1991 r. [...] o pozwoleniu na budowę. Na podstawie okazanego przez skarżącego planu zagospodarowania działki, stanowiącego załącznik do ww. decyzji ustalono, że budynek winien posiadać wymiary zewnętrzne 13,45 m x 7,90 m oraz zostać usytuowany w odległości 4,55 m od krawędzie drogi dojazdowej, zlokalizowanej od strony wschodniej działki. Zrealizowany obiekt jest natomiast dłuższy o 1,75 m, a jego ściana wschodnia, w której zrealizowano otwory okienne, znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m od wschodniej granicy działki. Zdaniem organu I instancji oznacza to, że obiekt nie spełnia wymagań stawianych przepisami § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.), poprzez wykonanie okien w ścianie budynku znajdującej się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. Organ I instancji podniósł, że skoro obiekt został wykonany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. w sposób odpowiadający dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., to organ uznał za zasadne nałożenie na właściciela działki obowiązku zamurowania tych otworów okiennych. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji, argumentując że organ I instancji nie poczynił wystarczających ustaleń na okoliczność rzeczywistego usytuowania budynku względem granic działki. Ponadto wykonanie otworów okiennych w budynku przeznaczonym na pobyt zwierząt nie sposób uznać za istotne odstępstwo do zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż tego rodzaju rozwiązania architektonieczno – budowlane są niezbędne do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Tym bardziej, że sporny budynek oddzielony jest od nieruchomości sąsiedniej betonowym ogrodzeniem oraz szpalerem drzew, a same otwory okienne istnieją w niezmienionym kształcie od około 25 lat. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił opisaną wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w części dotyczącej terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin o dnia 31 października 2019 r., a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Podzielając stanowisko organu I instancji WINB podał, że inwestor realizując budynek niezgodnie z warunkami wydanego pozwolenia na budowę naruszył przepisy techniczno – budowlane rozporządzenia z 1980 r. Wprawdzie przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia dopuszczał możliwość zbliżenia ściany obiektu do granicy działki, jednakże tylko przy istniejącej zabudowie na działce sąsiedniej, przy zachowaniu odległości między obiektami co najmniej 8 m. Tego rodzaju okoliczność nie została w opisywanej sprawie spełniona, gdyż na sąsiedniej działce, od strony budynku inwentarsko – składowego nie istniała i nadal nie istnieje zabudowa. Lokalizacja ściany budynku z otworami okiennymi jest również niezgodna z obowiązującymi przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). W tym stanie rzeczy zasadnie organ I instancji nałożył na obecnego właściciela nieruchomości obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie otworów okiennych. Budowa obiektu został zakończona i sam budynek użytkowany jest od wielu lat, co wykluczało możliwość wdrożenia procedury naprawczej określonej w art 51 ust. 1 pkt 3 P.b. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, RG wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji o, przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy obejmujące ustalenie rzeczywistego przebiegu granicy działki, nieuprawnione przyjęcie założenia, że granica przebiega po linii istniejącego ogrodzenia oraz nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety; 2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I instancji; 3. art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez jego zastosowanie w sytuacji nieustalenia przez organy obydwu instancji przebiegu granicy działki nr 271, a w konsekwencji odległości ściany wschodniej budynku od granicy nieruchomości. Tym bardziej, ze decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1991 r. przewidywała realizację budynku w odległości 4,55 m od granicy działki; 4. art. 9 ust. 1 P.b. poprzez jego niezastosowanie i zastosowanie odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych na etapie postępowania naprawczego. Szczególnie, że wykonanie decyzji uniemożliwi korzystanie z obiektu zgodnie z przeznaczeniem, a budynki na działce sąsiedniej nr 272/2 również zostały zrealizowane z naruszeniem odległości obiektów od granic nieruchomości, przewidzianych przepisami techniczno – budowlanymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) –dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, niemniej z przyczyn, które Sąd był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał co do zasady decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], nakładającą na skarżącego obowiązek doprowadzenia budynku inwentarsko – składowego o wymiarach zewnętrznych 15,20 m x 8,10 m, zlokalizowanego na działce nr 271 w miejscowości [...], do stanu zgodnego z przepisami poprzez zamurowanie materiałem ściennym niepalnym trzech otworów okiennych (dwóch o wymiarach 0,78 m x 0,78 m i jednego o wymiarach 1,17 m x 0,76 m), usytuowanych w ścianie wschodniej ww. budynku inwentarsko – składowego. Rozstrzygniecie organu I instancji zostało uchylone jednie w zakresie terminu wykonania obowiązku. Podstawą do wydania nakazu wykonania określonych w rozstrzygnięciu decyzji robót budowlanych był przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stosownie zaś do art. 51 ust. 7 P.b., przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Na wstępie wskazać należy, że ustalenia dokonane przez organ I instancji odnośnie wymiarów zewnętrznych spornego obiektu budowlanego nie budzą wątpliwości Sądu w zakresie rzetelności lub prawidłowości. Sąd podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego obydwu instancji, że budynek skarżącego został zrealizowany w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., tj. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Ustalono bowiem, że decyzją z dnia 4 marca 1991 r. Wójt Gminy [...] udzielił JG pozwolenia na budowę budynku inwentarsko – składowego typ. WB-5921 o wymiarach 13,45 x 7,90 m na działce nr 271 w [...], w odległości 4,0 m od krawędzi drogi dojazdowej od strony zachodniej i w odległości 4,55 m od krawędzi drogi polnej po stronie wschodniej. Zrealizowany obiekt posiada natomiast wymiary zewnętrzne 15,20 m x 8,10 m. Zwiększenie długości obiektu o ponad 1,5 m stanowi zmianę charakterystycznego parametru obiektu budowlanego oraz stanowi – w świetle art. 36a ust. 5 pkt 2 P.b. – istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, obligującego organy nadzoru budowlanego do wdrożenia stosownej procedury naprawczej, określonej w art. 51 P.b. Zdaniem Sądu, pomimo zastosowania właściwej procedury organy błędnie, a co najmniej przedwcześnie przyjęły, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do wydania nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Po pierwsze, z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 4 marca 1991 r. nie wynika wprost, aby organ architektoniczno – budowlany utożsamiał "krawędź drogi dojazdowej" oraz "krawędź drogi polnej" z granicami działki nr 271. Można domniemywać, że ww. warunki usytuowania obiektu odnoszą się do granic nieruchomości, niemniej nie jest to okoliczność, którą w realiach opisywanej sprawy organ winien uznać automatycznie za pewnik. Organ winien wykazać dlaczego wskazane w decyzji odległości stanowią odległości od granic nieruchomości. Nie jest również wiadome, czy w dacie budowy obiektu droga od strony zachodniej istniała w takim kształcie jak obecnie, ani też w jaki sposób przebiegała droga od strony wschodniej. Po drugie, w sytuacji braku widocznych znaków granicznych oraz zgłaszania przez stronę postępowania zastrzeżeń co do przebiegu granicy nieruchomości, organ winien odnieść się do tego rodzaju zarzutów i wyjaśnić, dlaczego pomiary dokonane na wyrysie z mapy zasadniczej są wystarczające dla oceny zaistnienia podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. Organy nie wyjaśniły przy tym dlaczego np. opinię biegłego geodety uznały za zbędną do rozpatrzenia sprawy. Sąd nie neguje tego, że sporny obiekt został zrealizowany w sposób istotny odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę i wobec powyższego najprawdopodobniej doszło do jego zbliżenia do granic nieruchomości, niemniej wobec stwierdzenia przez organ naruszenia minimalnych odległości określonych w przepisach techniczno – budowlanych, kwestia przebiegu granic, a w konsekwencji naruszenia przepisów techniczno – budowlanych winna zostać wykazana w sposób nie budzący wątpliwości. Tym bardziej, że ze szkicu sytuacyjnego dołączonego do protokołu kontroli z dnia 24 sierpnia 2018 r. nie wynika, aby dokonano pomiaru ściany zachodniej budynku do granicy nieruchomości. Nie jest zatem wiadome, jaką szerokość posiada faktycznie działka nr 271 i czy jest ona zbieżna z szerokością nieruchomości wskazaną w decyzji o pozwoleniu na budowę z 1991 r., względnie z aktualną dokumentacją kartograficzną ewidencji gruntów i budynków. Po trzecie, Sąd nie podziela wykładni § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, dokonaną przez organy obydwu instancji. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia, budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Stosownie do § 12 ust. 2, przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. W opisywanej sprawie organ odwoławczy uzasadniając brak możliwości zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia podał, że na działce sąsiedniej nie istniała i nie istnieje zabudowa od strony spornego budynku inwentarsko – składowego. Na działce nr 272/2, jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Należy zatem domniemywać, że organy normę prawną wyrażoną w § 12 ust. 2 rozporządzenia rozumieją w ten sposób, że odstępstwo od § 12 ust. 1 jest możliwe tylko w sytuacji, w której na obydwu sąsiadujących ze sobą nieruchomościach istnieje zabudowa, a budynki lub budowle są usytuowane równolegle względem siebie w taki sposób, że ściany tych budynków zlokalizowane są w odległości co najmniej 8 m, mierzonej prostopadle do tych ścian. Sąd takiej wykładni nie podziela. W ocenie składu orzekającego, przepis § 12 ust. 2 wymaga jedynie, aby działka sąsiednia względem działki, na której zrealizowano obiekt w odległościach mniejszych niż określonych § 12 ust. 1, była zabudowana. Treść ww. regulacji nie wymaga, aby zabudowa ta istniała w bezpośrednim sąsiedztwie i niejako "na wysokości" takiego obiektu. Istotne jest bowiem jedynie istnienie zabudowy na działce sąsiedniej oraz zachowanie minimalnej odległości 8 m pomiędzy budynkami. Oznacza to, że możliwe jest zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia także w przypadku, gdy na działce sąsiedniej nie występuje zabudowa bezpośrednio na wysokości ocenianego obiektu budowlanego. W realiach opisywanej sprawy wymaga podkreślenia, że obecnie obowiązujące przepisy techniczno – budowlane nie zawierają uregulowania o treści tożsamej z do § 12 ust. 2 rozporządzenia z 1980 r. Niemniej wobec ustalenia, że obiekt wraz z otworami okiennymi usytuowanymi w ścianie wschodniej został zrealizowany pod rządami rozporządzenia z 1980 r., to rzeczą organu będzie dokonanie oceny zgodności obiektu również z przepisami obowiązującymi w dacie budowy budynku. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że poprzez niedokonanie kompleksowych ustaleń tanu faktycznego sprawy organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Wskazane uchybienie, w powiązaniu z wadliwą wykładnią § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, doprowadziło do nieuprawnionego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się: wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata do złożonego dokumentu pełnomocnictwa (17 zł). Ponownie rozstrzygając sprawę rzeczą organów będzie ustalenie lokalizacji obiektu budowlanego względem granic nieruchomości, zarówno obecnej jak i w dacie jego budowy, a następnie dokonanie oceny, czy obiekt – w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, wymaga doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Organy będą miały przy tym na uwadze wykładnię § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia zaprezentowaną przez Sąd.