II SA/Rz 132/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2021 r. nr SKO.415/375/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala – Przedmiotem Z.N. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 15 listopada 2021 r. nr SKO.415/375/2021 w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Prezydent Miasta [...] decyzją z 9 września 2021 r. nr AR.6730.51.27.2020.MR51 ustalił - na wniosek R Sp. z o.o. Sp. k. z/s w [...] - warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: "Budowa budynku magazynowego z miejscami postojowymi, układem komunikacji wewnętrznej" na działkach nr [...] położonych w [...] przy ul. [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji Z.N. - reprezentowana przez radcę prawnego - zarzuciła nieuwzględnienie, że inwestycja koliduje z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] z [...] lipca 2000 r. nr [...], w zakresie przeznaczenia terenów pod zabudowę przemysłową, usług produkcyjnych i usług komunalnych. Ponadto ani jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zarzuciła brak nałożenia na inwestora konkretnych obowiązków w zakresie przeciwdziałania uciążliwościom związanym z hałasem, zanieczyszczeniami powietrza, gleby i wody, sprzeczne z analizą wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, błędne wyznaczenie szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Po rozpoznaniu odwołania Kolegium wskazaną na wstępie decyzją z 15 listopada 2021 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Przywołując przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. wprowadzającego wymogi których łączne spełnienie jest warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy, podzieliło ustalenia faktyczne i wnioski organu I instancji w zakresie zgodności inwestycji z wymaganiami wynikającymi z przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO uznało je za bezzasadne. Organ I instancji prawidłowo, zgodnie z § 3 w/w rozporządzenia, wyznaczył wokół działki granice obszaru analizowanego i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Teren inwestycji położony jest na obszarze zabudowy przemysłowej, usług produkcyjnych i usług komunalnych (zgodnie ze Studium). Za niezrozumiały należy zatem uznać zarzut dotyczący niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z jego zapisami. Z części graficznej i tekstowej analizy urbanistycznej wynika, iż organ wskazał konkretną zabudowę na sąsiednich działkach przyjętą do porównania i określił średnie o których mowa w § 5 i 6 w/w rozporządzenia. Następnie na podstawie ustalonej średniej wyznaczył wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wynoszący 0,56. Wyznaczając szerokość elewacji frontowej organ I instancji prawidłowo uzasadnił zastosowane odstępstwo (szczegółowo opisane w części tekstowej analizy) ponad 20% w stosunku do średniej szerokości elewacji, zgodnie z § 6 rozporządzenia. W stosunku do wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ I instancji prawidłowo wyjaśnił także ustalenie parametru na poziomie 9 - 12 metrów - § 7 rozporządzenia. Za prawidłowe uznał również organ odwoławczy wyznaczenie parametru z § 8 rozporządzenia, zgodnie z geometrią dachów w obszarze analizowanym. W świetle literalnej treści § 4 rozporządzenia istnieje obowiązek wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi publicznej, natomiast w zależności od konkretnych uwarunkowań i cech zabudowy na działkach sąsiednich względem działki inwestycyjnej, linia zabudowy może mieć charakter linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej. Z uwagi na to, iż teren objęty wnioskiem nie jest położony przy drodze publicznej, organ I instancji odstąpił od ustalenia tego parametru. W ocenie Kolegium, postępowanie pierwszoinstancyjne przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W toczącym się postępowaniu rolą organu było zbadanie zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi, a w przypadku stwierdzenia takiej zgodności - wydanie decyzji pozytywnej (art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO z 15 listopada 2021 r. Z.N., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie braku dokładnego wyjaśnienia kwestii kolizji inwestycji z interesem społecznym w zakresie realizacji polityki przestrzennej wobec sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego ze Studium, b) art. 8 §1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, polegające na wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy mimo zapisów Studium w zakresie przeznaczenia terenów pod zabudowę przemysłową, usług produkcyjnych i usług komunalnych. 2. Naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, b) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez brak ustalenia uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego w zakresie warunków odprowadzenia wód opadowych oraz odprowadzenia zanieczyszczonych ścieków, c) art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, d) art. 54 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak określenia wymagań dotyczących ochrony środowiska i zdrowia ludzi, e) § 4 ust. 1 i 4 w zw. z § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia poprzez inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, co nie wynikało z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, f) § 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 w/w rozporządzenia poprzez wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, co nie wynikało z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, g) § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia poprzez wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na innej podstawie niż jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio dla istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, h) § 8 rozporządzenia poprzez ustalenie geometrii dachu zamierzenia inwestycyjnego w sposób nie skorelowany z geometrią dachów występujących na obszarze analizowanym. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie od organu administracji na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy sprzecznej z ustaleniami Studium, a odmienny pogląd prezentowany przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji musi zostać uznany za błędny. Organ I jak i II instancji wydały decyzje niespójne z polityką przestrzenną państwa, przedkładając tym samym prywatny interes inwestora nad interesem społecznym. Sprzeczność ze Studium w zakresie przeznaczenia terenów pod zabudowę przemysłową dawała skarżącej podstawy do przyjęcia, że nie zostanie wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy. Organ I instancji w nieprawidłowy sposób przeprowadził analizę urbanistyczną i wysnuł z niej błędne wnioski, a organ II instancji wadliwie zaaprobował ten fakt. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Organ I instancji w pkt 3.3 Analizy wskazał, że średni wskaźnik dla zabudowy mieszkaniowej obszaru analizowanego wynosi 0,16 - 0,85 i nie wyjaśnił skąd wynika tak duża różnica pomiędzy ustalonym wskaźnikiem wielkości planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem. Również określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz kalenicy w zakresie 9 - 12 m istotnie narusza § 7 i § 8 ust. 1 rozporządzenia oraz parametry geometrii dachu (w zakresie kąta nachylenia wysokości głównej kaletnicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 8 rozporządzenia mają one być one ustalone "odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym". W tym kontekście skarżąca uważa, iż analiza urbanistyczna i jej wynik oraz samo rozstrzygnięcie nie zawierają nawet minimalnego zestawu danych pozwalających na ocenę rozważań i wniosków przez organ. Jedynie w decyzji stwierdzono bardzo ogólnikowo, że nachylenie połaci wynosi od 2 do 10 %. Konieczna w tym zakresie jest pełna charakterystyka parametrów związanych z geometrią dachu dla wszystkich miarodajnych działek, a przede wszystkim szczegółowo i przekonująco musi zostać uzasadniony wybór tych parametrów dla inwestycji. Wadliwe jest również pominięcie szczegółowego ustalenia pozostałych parametrów geometrii dachu (wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki). Niedopuszczalne jest decyzyjne ustalenie, że powyższe parametry (nazwane jako "układ kalenic i połaci") mają być optymalne dla odprowadzania wód opadowych. Organ w żaden sposób nie uzasadnił z jakich przyczyn ustalił dla planowanej inwestycji warunki zabudowy o wartości znacznie przekraczającej wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych i kalenic istniejących w obszarze analizowanym. Rozwiązanie przyjęte przez organ I instancji służące określeniu wskaźnika zabudowy, w ocenie skarżącej wadliwe, jest krzywdzące dla właścicieli wszystkich sąsiednich działek oraz stanowi rażące naruszenie zasad zachowania ładu przestrzennego oraz dobrego sąsiedztwa. Z doświadczenia życiowego można założyć, że wnioskodawca zastosuje maksymalny wskaźnik zabudowy (taki wskaźnik został wskazany we wniosku), powierzchnia zabudowy ograniczona będzie tylko odległościami niezbędnymi, tworząc budowlę o niespotykanej wielkości w tym obszarze zabudowy przemysłowej. W uzasadnieniu obu zaskarżonych decyzji brakuje wyliczeń na podstawie których organ przyjął dopuszczalność warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego. Zdaniem strony skarżącej, nie poddają się też kontroli instancyjnej ustalone dla przedmiotowej inwestycji parametry, gdyż z uzasadnienia decyzji nie wynika, w jaki sposób organ I instancji dokonał wyliczeń w tym zakresie, a organ II instancji zaniechał odpowiedniej weryfikacji tej okoliczności. Na brak zachowania zasady dobrego sąsiedztwa wskazuje również fakt, iż planowana inwestycja nie będzie stanowić przedłużenia kontynuacji linii wyznaczonej przez budynki zlokalizowane na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Organy administracji wadliwie powoływały się na zróżnicowaną strukturę zabudowy i zagospodarowania terenu, co doprowadziło do błędnego ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających. Ponadto organy zaniechały weryfikacji wpływu planowanej inwestycji na środowisko oraz zdrowie ludzi oraz nie określiły wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, tym samym dopuszczając się naruszenia art. 54 pkt 2 lit. b) i d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a organ II instancji wadliwie zaaprobował ten fakt. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). W zakreślonych powyżej granicach kontroli Sąd nie stwierdził naruszeń podniesionych w skargach jak i uchybień które zobowiązany byłby wziąć pod uwagę z urzędu, a które z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego lub procesowego uzasadniałyby wyeliminowanie tak zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji są przepisy u.p.z.p. W myśl jej art. 59 ust. 1, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy musi więc skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. W oparciu o delegację ustawową zamieszczoną w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy, tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Organ może zatem wydać decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, jeżeli spełnia ono kryteria o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i zachowane są parametry o których mowa w w/w rozporządzeniu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne prowadzące do ustalenia warunków zabudowy dla objętej nimi inwestycji. Treść wydanej przez organ I instancji decyzji znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo sporządzonej analizie architektoniczno - urbanistycznej (spełniającej wymagania wynikające z powyższych przepisów), która logicznie i wyczerpująco uzasadnia przyjęte parametry planowanej zabudowy, w tym zastosowane w ramach dopuszczonych przepisami w/w rozporządzenia odstępstwa. Zdaniem Sądu, na pełną aprobatę zasługują oparte na analizie urbanistycznej ustalenia odnośnie wyznaczenia obszaru analizowanego oraz kwestionowanego przez skarżącą wyznaczenia dla planowanej zabudowy parametrów, cech i wskaźników, które trafnie oceniło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w ramach realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania, a które Sąd w całości podziela i uznaje za własne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium szczegółowo wyjaśniło i odniosło się do wszystkich powołanych w odwołaniu zarzutów, wskazując, z jakich przyczyn nie podlegają one uwzględnieniu. Dotyczy to w szczególności zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z ustaleniami Studium. Abstrahując od tego, iż nie jest ono aktem prawa miejscowego i nie wiąże przy ustaleniu warunków zabudowy, to pomiędzy jego zapisami dla analizowanego terenu (zabudowa przemysłowa, usług produkcyjnych i usług komunalnych) a planowaną inwestycją dotyczącą budynku magazynowego brak jest sprzeczności. W ocenie Sądu, w związku z powyższym nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Organy administracji I i II instancji należycie rozpatrzyły cały zebrany materiał dowodowy i przeprowadziły niezbędne postępowanie wyjaśniające, a w uzasadnieniu wydanych decyzji szczegółowo wyjaśniły motywy swoich rozstrzygnięć. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.