II SA/Rz 1322/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia przyznanego w formie zasiłku stałego za nienależne I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 1322/13 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] o uznaniu za nienależne świadczeń przyznanych M. M. w formie zasiłku stałego w okresie od sierpnia 2012 r. do lutego 2013 r. w wysokości 240,50 zł za każdy miesiąc. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 138 § 1 (bez wskazania punktu) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 367 ze zm. - zwanej dalej k.p.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. ([...]) Burmistrz [...] przyznał M. M. świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego na okres od 1 czerwca 2012 r. do 30 kwietnia 2013 r. Następnie z uwagi na uzyskiwanie dochodu, którego wysokość przekraczała ustawowe kryterium dochodowe od którego zależało prawo do zasiłku stałego, Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) uchylił w całości od dnia [...] lutego 2013 r. decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. przyznającą M. M. pomoc w formie zasiłku. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2013 r. ([...]). Z kolei decyzja organu odwoławczego była poddana kontroli WSA w Rzeszowie na skutek skargi M. M.; wyrokiem z dnia 16 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 393/13 Sąd oddalił skargę. Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] Burmistrz [...] orzekł o uznaniu za nienależne świadczenia przyznane M. M. w formie zasiłku stałego w okresie od sierpnia 2012 r. do lutego 2013 r. w wysokości 240,50 zł za każdy miesiąc. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że od [...] lipca 2012 r. M. M. podjął zatrudnienie w firmie "[...]", gdzie pracował do dnia [...].02.2013 r. Powyższe stanowiło podstawę do ponownego przeliczenia osiąganych w tym okresie dochodów. Organ podał, że zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182) zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli łączny dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wskazując na wysokość osiąganego w okresie od sierpnia 2012 r. do lutego 2013 r. w każdym miesiącu z osobna, dochodu rodziny M. M. (na który składało się wynagrodzenie za pracę i alimenty), organ podał, że przekraczał on w każdym z tych miesięcy kryterium dochodowe ustalone dla rodziny wyżej wymienionego oraz kryterium dochodowe na osobę w rodzinie. Zatem zasiłek stały przyznany w okresie od sierpnia 2012 r. do lutego 2013 r. był świadczeniem nienależnym i z tego powodu nie został wypłacony. Odwołanie od tej decyzji wniósł M. M. wnosząc o jej uchylenie. Wskazał na fałszowanie danych przez organ, na przekraczanie terminu przeprowadzenia wywiadu. Zażądał wypłacenia zaległego zasiłku za okres dziewięciu miesięcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po uprzednim zawieszeniu postępowania z uwagi na toczące się przed WSA w Rzeszowie postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie II SA/Rz 393/13 i jego podjęciu w związku z wydaniem wyroku, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium cytując treść art. 37 ustawy o pomocy społecznej oraz przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania i powołując się na analizę akt sprawy stwierdziło, że organ I instancji właściwie ocenił stan faktyczny sprawy uznając, iż w wyniku zmiany sytuacji dochodowej M. M., po dacie przyznania zasiłku stałego, skutkującej przekroczeniem kryterium dochodowego, począwszy od sierpnia 2012 r. do lutego 2013 r. utracił on prawo do zasiłku stałego. Prawidłowo też organ I instancji obliczył dochód odwołującego (przy uwzględnieniu sprostowania). Sam odwołujący nie podważył ustalonej wysokości dochodu. Powyższe zaś uprawniało do stwierdzenia, że przyznany na ten okres zasiłek stały jest świadczeniem nienależnym. Kolegium wskazało, że ustawodawca w sposób precyzyjny uregulował zasady przyznawania zasiłku, a wydane w tej materii decyzje nie są wydawane w oparciu o tzw. uznanie administracyjne. Organ związany jest przepisami prawa i nie może orzekać wbrew regulacjom ustawowym. Nie może kierować się też trudną sytuacją materialną. M. M. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił "rażące złamanie kodeksu postępowania administracyjnego", wskazał, że od [...].01.2012 r. do [...].07.2012 r. oraz od [...].02.2013 r. do [...].04.2013 r. nie osiągał żadnych dochodów. W tym czasie nie pobierał zasiłku z pomocy społecznej, choć należał mu się jako osobie niepełnosprawnej niezdolnej do pracy i samotnie wychowującej 14-letnie uczące się dziecko. Zwrócił uwagę, że brak jest przepisów które uprawniałyby SKO i MGOPS do prowadzenia postępowania w sprawie nienależnie przyznanych świadczeń. Takie postępowanie może prowadzić prokurator i sąd karny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, częściowo z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Zaskarżonym rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o uznaniu za nienależne świadczenia przyznanego M. M. w formie zasiłku stałego za okres od miesiąca sierpnia 2012 r. do lutego 2013 r., w wysokości 240,50 zł miesięcznie. Decyzja ta zapadła w wyniku postępowania zakończonego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2013 r., który z tym dniem uchylił w oparciu m. in. o art. 163 k.p.a. i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182), decyzję własną z [...] czerwca 2012 r. przyznającą skarżącemu zasiłek stały od [...].06.2012 r. do [...].04.2013 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a z kolei decyzja Kolegium była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 16 lipca 2013 r. II SA/Rz 393/13 skargę oddalił. Powyższe rozstrzygnięcia oraz akceptujące je ww. orzeczenie WSA w Rzeszowie, którym Sąd orzekający w niniejszej sprawie z mocy art. 153 P.p.s.a. jest związany, oznaczają, że skarżący utracił uprawnienie do pobierania zasiłku stałego z dniem [...].02.2013 r., co jest zgodne zresztą z powszechnie przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem, że decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej uchylająca lub zmieniająca pierwotną decyzję przyznająca prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej wywołuje skutki ex nunc (na przyszłość) i nie może nastąpić z mocą wsteczną (por. wyrok NSA z dnia 11.08.2010 r., I OSK 654/10, LEX Nr 737506, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26.05.2011 r., II SA/Lu 265/11, LEX nr 1132319). W podstawie prawnej decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, uznającej świadczenia za nienależne, wskazano art. 8, art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 104, art. 106 i art. 109 ustawy o pomocy społecznej. Pierwszy z wymienionych przepisów dotyczy kryterium dochodowego i sposobów ustalania dochodu ubiegających się o świadczenia, natomiast art. 37 w ust. 1 określa przesłanki uzyskania zasiłku stałego, a jego ust. 2 dotyczy ustalenia wysokości tego zasiłku. Art. 104 ww. ustawy reguluje kwestie zwrotu pobranych świadczeń, stanowiąc w ust. 1, że należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ust. 3 tego przepisu stanowi, że wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. W kolejnych ustępach art. 104 przewidziano możliwość odstąpienia od żądania zwrotu świadczeń, umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, odroczenia terminu płatności i rozłożenia na raty, jak również wprowadzono instytucję przedawnienia należności. Powołany w podstawie prawnej decyzji art. 109 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Żaden z przedstawionych przepisów nie dotyczy "świadczenia nienależnego", nie daje zatem podstawy do wydania decyzji o uznaniu świadczenia za nienależne. Takiej podstawy w ocenie Sądu nie da się również wywieść z art. 106 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten w ust. 1 przewiduje dla przyznania świadczeń z pomocy społecznej formę decyzji administracyjnej. Art. 106 ust. 5 stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 106 ust. 5 reguluje różne sytuacje. NSA w wyroku z dnia 11.08.2010 r., I OSK 654/10 ( LEX nr 737506), stwierdził, że "każda z przewidzianych w tym przepisie przesłanek stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji. Zakresy wszystkich wyszczególnionych podstaw uchylenia lub zmiany decyzji są przy tym rozłączne, stąd ten sam stan faktyczny nie powinien być kwalifikowany jako wypełniający dyspozycję kilku przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji. Zmiana sytuacji dochodowej strony (rodziny) stanowi więc odrębną przesłankę uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia niż przesłanka dotycząca świadczenia nienależnie pobranego. Stwierdzenie pobierania świadczenia nienależnego jest przy tym przesłanką zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Natomiast zmiana lub uchylenie pierwotnej decyzji przyznającej określone świadczenie nie pozostaje w żadnym związku, a tym samym wcale nie warunkuje możliwości wszczęcia postępowania i nałożenia na beneficjenta obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia." Powołany art. 106 ust. 5 stanowił już podstawę prawną decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. uchylającej decyzję o przyznaniu M. M. zasiłku stałego w związku ze zmianą sytuacji dochodowej. W rozpoznawanej sprawie nie mamy także do czynienia ze świadczeniem nienależnie pobranym. Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej i oznacza - świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych sytuacji nie zaistniała, a skarżący sam poinformował o zmianie sytuacji materialnej pismem z dnia [...].07.2012 r., które znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Z akt tych wynika również (m. in. z uzasadnienia decyzji organu I instancji z [...].04.2013 r.), że zasiłek stały za okres od miesiąca sierpnia 2012 r. do lutego 2013 r. nie został skarżącemu wypłacony. Nie został zatem w ogóle "pobrany". Reasumując stwierdzić wobec tego należy, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do wydania decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy. Takie przesłanki nie wynikają także z innych przepisów ustawy o pomocy społecznej. Co więcej, wydanie decyzji o uznaniu świadczeń za nienależne, w realiach rozpoznawanej sprawy oznacza, że ingeruje ona w treść decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. uchylającej decyzje o przyznaniu zasiłku stałego, którą zarówno organy, jak i Sąd są związani, nadając jej moc wsteczną. Wszystkie te okoliczności uprawniają do stwierdzenia, że decyzja uznająca świadczenia za nienależne za okres, co do którego nie została uchylona decyzja o przyznaniu zasiłku stałego z dnia [...] lutego 2013 r. (do [...].02.2013 r. ), wydana została bez podstawy prawnej. Zaistnienie tej okoliczności, wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, a także zaskarżonej decyzji, która utrzymuje w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności. Dodatkowo Sąd zauważa (okoliczność ta nie miała wpływu na treść wyroku), że organ II instancji nie wskazał pełnej podstawy prawnej swojej decyzji - powołał art. 138 § 1 k.p.a. bez wskazania konkretnego punktu ( Z podanych wyżej przyczyn Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.