II SA/Rz 1324/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu odszkodowania za zwróconą nieruchomość -skargę oddala- Przedmiotem skargi Z. T. jest decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], wydana na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – zwana dalej "u.g.n.") w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania za zwróconą nieruchomość. Decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia [...] marca 2008 r. Z. T. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o zwrot działki nr 113 obr. [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta [...] i wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy. W wyniku rozpatrzenia wniosku Starosta [...] po raz pierwszy wydał decyzję w dniu [...] listopada 2009 r. Nr [...] orzekając o zwrocie objętej wnioskiem nieruchomości. Decyzja ta została jednakże wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], który uchylił ją, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Powodem powyższego był fakt, że wniosek o zwrot nieruchomości nie został złożony przez wszystkie uprawnione osoby. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] orzekł w pkt I o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w obr. [...] – [...] oznaczonej jako działki nr 543/1, 543/2, 543/3, 543/4 i 543/5 o łącznej powierzchni 1,2444 ha wpisanej w KW nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...] na rzecz Z. T. w 1/2 części i J. W. w 1/2 części, w pkt II ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na kwotę 260 652 zł i zobowiązał wnioskodawczynię do jej zwrotu na rzecz Gminy Miasto [...] w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, w pkt III rozłożył spłatę należności na raty. Po rozpoznaniu odwołań złożonych od ww. decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w pkt II i w tym zakresie ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. II SA/Rz 865/12 w wyniku rozpoznania skargi uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Sąd wskazał na zaistnienie przesłanki wznowieniowej, a mianowicie brak udziału w postępowaniu wszystkich stron, co było skutkiem zatajenia przez wnioskodawczynie Z. T. i J. W. pozostałych spadkobierców M. T. w postępowaniu spadkowym, a które to strony winny brać udział w przedmiotowym postępowaniu. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu i ustaleniu kręgu stron postępowania, w tym uzyskaniu wniosku o zwrot nieruchomości podpisanego przez wszystkie osoby uprawnione, Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] (sprostowaną następnie postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r.) orzekł o zwrocie na rzecz J. T. w 180/1344 cz., W. T. w 180/1344 cz., S. T. w 180/1344 cz., A. T. w 180/1344 cz., D. C. w 180/1344 cz., Z. T. w 180/1344 cz., A. W. w 84/1344 cz., J. T. w 42/1344 cz., P. T. w 23/1344 cz., R. T. w 23/1344 cz., R. T. w 180/1344 cz., B. T. w 180/1344 cz., B. T. w 23/1344 cz., E. T. w 23/1344 cz., nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr 543/1, 543/2, 543/3, 543/4 i 543/5 o łącznej powierzchni 1,2444 ha, położonej w obr. R. – S, wpisanej w KW nr [...], w pkt 2 ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na kwotę 284 456 zł i orzekł o obowiązku zwrotu ww. należności na rzecz Gminy Miasto [...], w pkt 3 orzekł o częściowym rozłożeniu ww. należności na raty. Powyższą decyzję zakwestionowała Gmina Miasto [...] oraz Z. T., a także A. T. i S. T. Gmina Miasto [...] zarzuciła kwestionowanej decyzji naruszenie art. 7 i art. 104 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu o braku realizacji na części wywłaszczonej nieruchomości celu wywłaszczenia. Zawnioskowała o uchylenie decyzji i orzeczenie o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, tj. działki nr 543/2. Natomiast Z. T. zarzuciła organowi błędne ustalenie wysokości zwaloryzowanego odszkodowania oraz błędne ustalenie powierzchni wywłaszczonej nieruchomości i wniosła o uchylenie decyzji w tej części. A. T. i S. T. zawnioskowali natomiast o rozłożenie na raty kwoty zwracanego odszkodowania. Organ zgodnie z pouczeniem zawartym w pismach wzywających do sprecyzowania ww. żądania, potraktował je jako odwołania od decyzji. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji i w znacznej mierze za zasadną uznaje argumentację prawną wyrażoną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że M. T. aktem notarialnym nr Rep. [...] z [...] maja 1988 r. zbył, na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomość oznaczoną jako działka nr 113 położoną w obr. R. – S. Celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego [...] Jedn. A. Działka nr 113 odpowiada obecnie istniejącym działkom nr 543/1, 543/2, 543/3, 543/4, 543/5 o łącznej powierzchni 1,2444 ha położonym w obr. R. – S. W dalszej kolejności powołując się na wydane przez sądy powszechne postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, Wojewoda stwierdził, że wnioskodawcy są osobami uprawnionymi do występowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Następnie powołując się na art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. podał, że kwestią istotną w sprawie jest ustalenie czy zrealizowany został cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Wojewoda podzielił ustalenia organu I instancji, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Przeprowadzone oględziny wykazały, że wywłaszczona nieruchomość pozostaje niezagospodarowana, jest porośnięta wysoką, suchą trawą i drzewami samosiejkami (działki nr 543/1, 543/3, 543/4, 543/5). Natomiast na działce nr 543/2 urządzona jest droga asfaltowa, która jednak pozostaje nieużytkowana. Powyższe ustalenia wskazują na konieczność dokonania zwrotu objętej postępowaniem nieruchomości. Jako niezasadny Wojewoda uznał sformułowany przez Gminę Miasto [...] zarzut o braku istnienia przesłanek do dokonania zwrotu działki nr 543/2, albowiem istniejąca na niej droga asfaltowa świadczy o realizacji celu wywłaszczenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że utożsamianie budowy drogi z realizacją celu wywłaszczenia, rozumianego jako budowa osiedla mieszkaniowego, byłoby dopuszczalne w sytuacji gdyby obok drogi istniały także inne elementy tworzące osiedle mieszkaniowe, w tym w szczególności budynki mieszkalne. Istnienie jednego obiektu – drogi nie uzasadnia twierdzenia o realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Również zarzuty podniesione przez Z. T. Wojewoda ocenił jako niezasadne. Odnosząc się do kwestii wzrostu wysokości zwracanego odszkodowania wyjaśnił, że zgodnie z art. 140 ust. 2 u.g.n. zwracane odszkodowanie podlega waloryzacji. Nadto dokonuje się waloryzacji kwoty wypłaconej przy wywłaszczeniu i brak jest możliwości uwzględnienia w tej kwocie istniejących na nieruchomości stref ochronnych urządzeń przesyłowych, czego domaga się odwołująca. Natomiast odnosząc się do zarzutu nieustalenia powierzchni wywłaszczonej nieruchomości oraz zarzutu, że wywłaszczeniu podlegała jedynie część nieruchomości Wojewoda wyjaśnił, że rzeczywiście w treści aktu notarialnego z [...] maja 1988 r. nr Rep. [...] podano dwa różne oznaczenia powierzchni działki nr 113 a mianowicie: 1, 2583ha oraz 1,0650ha, jednakże w § 3 tegoż aktu notarialnego jasno określono, że M. T. sprzedaje Skarbowi Państwa całą działkę nr 113. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że nabyciu podlegała jedynie część nieruchomości. Wojewoda uznał natomiast, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jednakże z przyczyn niewskazanych w odwołaniach. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n. w razie zmniejszenia się lub zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Istotne jest ustalenie, czy mimo braku realizacji na nieruchomości celu wywłaszczenia poczynione na niej nakłady związane są z realizacją tego celu. Za taki nakład może zostać uznana istniejąca na nieruchomości droga asfaltowa (jeśli pozostaje w związku z realizacją celu wywłaszczenia i wykonana już po wywłaszczeniu nieruchomości). Zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości drogi asfaltowej nie może przesądzać o niezasadności roszczenia zwrotowego, to jednak nakłady poczynione na jej budowę, jeśli są związane z realizacją celu wywłaszczenia, powinny być uwzględnione w wysokości zwracanego odszkodowania. Rozstrzygnięcie organu I instancji nie odpowiada powyższym regułom, a tym samy narusza art. 7 i 77 K.p.a., co przesądza o jego uchyleniu. W wytycznych Wojewoda wskazał na konieczność poczynienia ustaleń w zakresie budowy na wywłaszczonej nieruchomości drogi asfaltowej wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, jej związku z realizacją celu wywłaszczenia oraz w przypadku spełnienia tych przesłanek uwzględnienie wartości tych nakładów w wysokości zwracanego odszkodowania. Nadto wskazał na konieczność rozpatrzenia wniosków A. T. i S. T. o rozłożenie na raty kwoty zwracanego odszkodowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Z. T. Wywiodła, że nie zgadza się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wysokości zwaloryzowanego odszkodowania oraz w kwestii ustalenia powierzchni wywłaszczonej nieruchomości. Podała, że w akcie notarialnym widnieje jednoznaczny zapis, że M. T. sprzedaje Skarbowi Państwa działkę nr 113 obr. [...] w R. o powierzchni 1ha 06a 30m2 (w chwili obecnej działka ta odpowiada działkom nr 543/2, 543/3, 543/4 i 543/5). Kwestię sporną stanowi działka nr 543/1, która stanowi dojazd do wywłaszczonej nieruchomości a która nigdy nie została wywłaszczona. Jej zdaniem organ ignoruje zapisy aktu notarialnego, który wyraźnie stanowi o sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa działki nr 1ha 06a 30m2 a nie 1ha 25a 83m2. Skarżąca zarzuciła brak przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu zbadanie okoliczności wpływających na wartość przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066). Przy czym, stosownie do treści art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień (wynikający z akt administracyjnych), nie będąc jednocześnie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu. Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. została uchylona decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] orzekająca o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (aktualnie oznaczonej jako działki ewid. nr 543/1, nr 543/2, nr 543/3, nr 543/4 i nr 543/5) na rzecz uprawnionych wnioskodawców, o ustaleniu i obowiązku zwrotu odszkodowania oraz częściowym jego rozłożeniu na raty, i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu, zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. nie naruszyło prawa. Stosownie do treści tej regulacji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie to nosi nazwę "kasacyjnego" połączonego z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak z powyższego wynika wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze więc organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (i tu należy wskazać jakie konkretnie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone), a po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Należy więc podkreślić, że ten rodzaj rozstrzygnięcia jest dopuszczalny wyjątkowo (z woli ustawodawcy), stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81). Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również analiza dotychczas zebranych dowodów dają podstawę do uznania, iż w postępowaniu poprzedzającym wydanie rozstrzygnięcia in merito nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy. Trafnie więc organ odwoławczy zauważył i wytknął organowi I instancji przeprowadzenie postępowania niezgodnie z zasadami rzetelnej procedury wyrażonej art. 7 K.p.a. (legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) i regułami postępowania dowodowego, zwłaszcza art. 77 § 1 K.p.a. Nadto trafnie też wskazał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający jednocześnie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a dotyczy on wysokości odszkodowania. Otóż w myśl art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. W świetle zebranego w sprawie niniejszej materiału dowodowego nie jest kwestyjne, że cel wywłaszczenia na nieruchomości aktualnie oznaczonej jako działki ewid. nr 543/1, nr 543/2, nr 543/3, nr 543/4 i nr 543/5 obr. [...] R. – S., tj. budowa osiedla mieszkaniowego nie został zrealizowany. Nie może też budzić wątpliwości, że na działce nr 543/2 urządzona jest droga asfaltowa, "która jednak pozostaje nieużytkowana". Organowi I instancji uszło jednak uwadze to czy istnienie wspomnianej drogi asfaltowej związane jest z realizacją celu wywłaszczenia, w szczególności więc kiedy została wybudowana i czy nakłady poniesione na jej budowę związane były z realizacją tego celu, bowiem jeśli tak było to stosownie do cyt. wyżej regulacji (art. 140 ust. 4) winny zostać uwzględnione w wysokości ustalonego odszkodowania. Kwestia ta w postępowaniu przed organem I instancji nie została w żaden sposób wyjaśniona i dopiero zebranie całego materiału dowodowego, zgodnie z regułami postępowania dowodowego określonymi przepisami K.p.a. pozwoli na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy (co jest warunkiem prawidłowego zastosowanie norm prawa materialnego). Reasumując, w sprawie niniejszej organ odwoławczy prawidłowo wskazał na konieczność postępowania w trybie instancji i tym samym skorzystanie przez niego z kompetencji przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a. odpowiada prawu. Zarzuty skargi dotyczące wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie zostały wsparte żadnymi dowodami, jak też argumentacją wskazującą czy podważającą prawidłowość jego ustalenia i dlatego nie mogły prowadzić do zakwestionowania legalności skarżonej decyzji. Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut skargi odnośnie powierzchni wywłaszczonej nieruchomości, bowiem nie znajduje on wsparcia w zebranym materiale dowodowym, zwłaszcza jego ocenie prawnej. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.