II SA/Rz 1324/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 5 maja 2021 r. AA (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem – KA. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji podał, że skarżąca posiada prawo do świadczenia emerytalnego, a zatem względem wnioskodawczyni zachodzi negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.". Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji argumentując, że otrzymywana emerytura wynosi 1 380 zł, a zatem jest niższa od kwoty świadczenia pielęgnacyjnego. Podniosła, że nie jest w stanie opłacić niezbędnych potrzeb życiowych oraz zapewnić należyta opiekę nad synem, wobec czego zwraca się o uwzględnienie zgłoszonego żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy [...]. Zdaniem organu odwoławczego, decyzję organu I instancji – pomimo wadliwego uzasadnienia – uznać należało za odpowiadająca prawu w zakresie rozstrzygnięcia. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego, strona winna wybrać, które świadczenie chce otrzymywać. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 30 kwietnia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wstrzymał na wniosek skarżącej wypłatę emerytury od dnia 1 maja 2021 r., co oznacza, że względem skarżącej nie zachodziła w dacie wydania decyzji organu I instancji negatywna przesłanka wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Kolegium podniosło, że w realiach opisywanej sprawy nie została natomiast spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, co w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi zasadniczy warunek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca ma bowiem 73 lata i jest osobą w wieku poprodukcyjnym. Nie pozostaje w zatrudnieniu i jako taka nie mogła zrezygnować z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne nie stanowi zaś zamiennika świadczenia emerytalnego lub źródła dodatkowego dochodu, pobieranego obok świadczenia emerytalno – rentowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AA wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie konstytucyjnej zasady pomocy rodzinom i niedyskryminacji wyrażonej w art. 71 ust. 1 zd. drugie w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez dyskryminowanie skarżącej ze względu na wiek oraz jako opiekuna osoby niepełnosprawnej, który ma ustalone prawo do emerytury, co jest niezgodne z zasadą równości i prawem rodziny do pomocy państwa; 2. naruszenie art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, że w wieku 73 lat skarżąca nie może być aktywna zawodowo, co przekłada się na to, że nie może podjąć a później zrezygnować z zatrudniania; 3. naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn zm.) – dalej: "k.p.a." poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, poprzez ustalenie, że brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudniania a koniecznością sprawowania opieki nad synem i brak działań organu zmierzających do wyjaśnienie wszelkich aspektów sprawy pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony; 4. błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że skarżąca nie może podjąć pracy zarobkowej, gdyż jest w wieku poprodukcyjnym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie: "P.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja SKO z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W pierwszej kolejności Sąd podaje, że podziela stanowisko SKO co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest niedopuszczalne. Sąd stwierdza również, że SKO prawidłowo uznało, że fakt wcześniejszego ustalenia prawa do emerytury nie stoi bezwzględnie na przeszkodzie do późniejszego przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podziela pogląd wyrażony m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, że: "osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. (...) emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. (...) Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury". Racje ma Kolegium stwierdzając, że jak wynika z akt przedmiotowej sprawy Zakład ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], wstrzymał AA na jej wniosek wypłatę emerytury od dnia 1 maja 2021 r., tj. od najbliższego terminu płatności świadczenia. Jak wskazano wyżej, oznacza to odpadnięcie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Tym samym nie można uznać, że z uwagi na prawo do emerytury wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjąć więc należy, że wnioskodawczyni dokonał wyboru prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnując z pobierania emerytury. Należy jednak przy tym wskazać, że Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w skardze oraz w odosobnionych orzeczeniach sądów administracyjnych, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością emerytury netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne), a ustawową wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie takiego stanowiska, naruszałoby art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno- rentowe (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20). Dlatego warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinno być dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z wykluczających się świadczeń. SKO błędnie jednak przyjęło, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem: "jest (...) osobą w wieku poprodukcyjnym, nie pozostaje w zatrudnieniu i jako taka, nie może zrezygnować z zatrudnienia czy innej pracy". Sąd wyjaśnia, że ustawodawca wprowadzając w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłankę nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. nie podejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie posłużył się kryterium wieku opiekuna. Co istotne, prawo każdego obywatela do podjęcia pracy zarobkowej, prowadzenia działalności gospodarczej, czy też podejmowania pracy zarobkowej na podstawie różnych tytułów prawnych co do zasady (z wyłączeniem szczególnych zawodów co wynika z przepisów szczególnych) nie jest ograniczone przesłanką wieku (tak w wyrokach NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 260/21, z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2304/20, z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1787/11). Wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. zaprezentowana przez SKO jest sprzeczna z regulacjami przewidzianymi w art. 103-104 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 291 z późn. zm.), które przewidują możliwość podjęcia czy kontynuacji pracy, po osiągnięciu wieku emerytalnego. Sąd zauważa, że jeżeli osoba wnioskująca o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma jeszcze fizyczne możliwości, by opiekować się niepełnosprawną, dorosłą osobą, to potencjalnie mogłaby w innej sytuacji podjąć podobne czynności w ramach zatrudnienia. W obecnych realiach wykonywanie pracy zawodowej przez osoby, które osiągnęły wiek emerytalny, nie jest niczym wyjątkowym. Powołane przez SKO orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono stanowisko, że wiek wnioskodawcy winien mieć znaczenie dla oceny spełnienia przesłanki w postaci niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, są odosobnione, i Sąd w składzie niniejszym ich nie podziela (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 września 2021 r., II SA/Rz 856/21). Reasumując, przeszkodą do przyznania świadczenia w niniejszej sprawie nie mogło być osiągnięcie przez skarżącą 73 lat, gdyż przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wiąże podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z osiągnięciem konkretnego wieku. W konsekwencji decyzja o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia została wydana przedwcześnie. Sąd zauważa, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżąca sprawuje faktyczną i całodzienną opiekę nad mężem, który jak wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, posiada znacznie ograniczoną zdolność do samodzielnej egzystencji, trudno w takiej sytuacji więc założyć, że nie jest ona zdolna do podjęcia zatrudnienia, tak jak to przyjęło SKO. Sąd stwierdza również, że sposób procedowania organów obu instancji narusza art. 8 § 1 k.p.a., tj. zasadę działania w sposób pogłębiający zaufanie do organów władzy publicznej, niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, gdy strona jest zaskakiwana kolejnymi przeszkodami w uzyskaniu świadczenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 i art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji z uwagi na błędne zastosowanie prawa materialnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r. (organ II instancji) i art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (organ I instancji). W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wezmą pod uwagę oceny prawne przedstawione w części zważającej niniejszego uzasadnienia.