II SA/Rz 1325/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. Z., R. O. i T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ oraz na rzecz skarżących R. O. i T. O. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1325/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi M.Z., R.O. i T.O. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na podstawie akt administracyjnych sprawy ustalono, że po rozpatrzeniu wniosku A S. A. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: “inwestor"), Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego p.n. "Budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej 55911 – P.-N." infrastruktura techniczna – telekomunikacja na części działki nr 2630 położonej w N. gm. [....] dla inwestora. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji w pierwszej kolejności podał parametry techniczne inwestycji. Wskazał, że inwestycja ta ma znaczenie ponadlokalne i nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – nie wymaga zatem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednakowoż za odmownym załatwieniem wniosku przemawiał sprzeciw wobec realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia wyrażony w licznych pismach mieszkańców miejscowości lokalizacji inwestycji, w których zgłaszano przede wszystkim fakt szkodliwego oddziaływania tego typu stacji bazowej na organizm ludzki, proponując maksymalne zwiększenie do 1 km odległości zabudowy mieszkaniowej od źródła szkodliwych dla zdrowia pól elektromagnetycznych. Organ I instancji stwierdził, że najbliższe budynki mieszkalne od planowanej stacji bazowej telefonii cyfrowej znajdują się w odległości ok. 210 m, a planowana inwestycja godzi w potrzeby interesu publicznego, rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Protest lokalnej społeczności daje podstawę do postawienia tezy, że zobiektywizowane potrzeby lokalnej społeczności są sprzeczne z zamierzeniami inwestycyjnymi inwestora. Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor wyrażając niezadowolenie z rozstrzygnięcia, zarzucając naruszenie przepisów prawa. Protest społeczności lokalnej nie może mieć w jego przekonaniu wpływu na możliwości zagospodarowania nieruchomości w ramach inwestycji celu publicznego. Taki wpływ może mieć jedynie naruszenie zapisów konkretnych aktów obowiązującego prawa. Kolegium działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2098 ze zm., dalej "k.p.a.") decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Wójta i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W następstwie rozpoznania sprzeciwu inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 607/18 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2018 r. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Pojęcie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego wyjaśnienia odnośnie konieczności zastosowania przez Organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności z jakiej przyczyny niemożliwym było wydanie decyzji merytorycznej. Z uzasadnienia nie wynika również, że braki postępowania nie są możliwe do usunięcia przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Uniemożliwia to dokonanie oceny, czy Kolegium w uzasadniony sposób skorzystało z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchyliło się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd ponadto wskazał, że dokonanie przez organ odwoławczy oceny wniosków płynących z analizy urbanistycznej nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito, o ile nie jest równoznaczne z przeprowadzeniem całego postępowania wyjaśniającego, gdyż skutkowałoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Po ponownym rozpoznaniu odwołania inwestora od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Kolegium opisaną na wstępie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. a także art. 50 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz.1073 ze zm., dalej "u.p.z.p.") uchyliło decyzję organu I Instancji i ustaliło dla A S.A. w [...] na działce nr 2630 położnej w miejscowości N. Gmina [...] warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] "[...]". Kolegium wyjaśniło, że stację bazową telefonii komórkowej uznać należy inwestycję celu publicznego, jako obiekt łączności publicznej, będący elementem infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Inwestycja wpisuje się bowiem z definicję inwestycji celu publicznego, obejmującą wymóg realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 121) oraz wymóg przypisania inwestycji lokalnego lub ponadlokalnego znaczenia. Organ odwoławczy, stosownie do wymogów wskazanych w art. 54 u.p.z.p., określił w decyzji: rodzaj i funkcję zabudowy, warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, obsługi w zakresie komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów na terenach górniczych a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie, będącej załącznikiem do decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że z "Kwalifikacji przedsięwzięcia" przedłożonej przez inwestora wynika, że budowa przedmiotowej stacji bazowej obejmuje realizację wolnostojącego masztu stalowego o wysokości od 49 do 51 m wraz z systemem antenowym zainstalowanym na wieży oraz urządzeniami technicznymi posadowionymi na stalowej ramie u podnóża wieży. System antenowy stacji bazowej telefonii komórkowej stanowią anteny sektorowe zawieszone na wysokości około 49 m o częstotliwościach równoważnej mocy promieniowanych izotropowo systemów jako EIRP anteny: azymut 70°, częstotliwości: 900 MHZ, 800 MHZ, EIRP odpowiednio: 6000 W, 3396 W, azymut 180°, częstotliwości: - 900 MHZ, 800 MHZ, EIRP odpowiednio: 6000 W, 3396 W, - azymut 300°, częstotliwości: - 900 MHZ, 800 MHZ, EIRP odpowiednio: 6000 W, 3396 W, system anten parabolicznych zawieszonych na wysokości 51 m. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do tego, czy inwestycja niekorzystnie wpływa na środowisko i w związku z tym, czy może wymagać uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia (odległości nieruchomości od osi wiązki anteny). Zgodnie z § 3 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 poz. 71, dalej "Rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r.") inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdy moc pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż >5000 W i < 10000 W a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż >200m i < 300m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. W przedmiotowym przypadku moc pojedynczej anteny wynosi zawsze mniej niż 10000 W, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania każdej z anten (badana długość 200 m i 300 m) brak jest miejsc przebywania i zamieszkiwania ludzi a obszary o ponadnormatywnym oddziaływaniu znajdują się na dużej wysokości niedostępnej dla ludności. Z uwagi na powyższe inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, zgodnie z art. 17 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.). Na opisaną wyżej decyzję Kolegium wspólną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli M.Z., T. i R.O. oraz J.D., żądając stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium, ewentualnie jej uchylenia i umorzenie postępowania administracyjnego. Postanowieniem z 17 grudnia 2018 r. Sąd odrzucił skargę J.D. W ocenie skarżących błędne jest stanowisko organu II instancji jakoby Sąd w uprzednio zapadłym w sprawie wyroku zasugerował, by w ramach dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozważyć możliwość rozpoznania sprawy co do istoty. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałoby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu. Poza sporem jest, że Wójt Gminy [...] do okoliczności mającej zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia nie odnosił się w ogóle albowiem w ogóle nie analizował wniosku Inwestora i dołączonych do niego dokumentów pod kątem stwierdzenia, czy inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ I Instancji odmówił lokalizacji inwestycji wyłącznie z powodu sprzeciwu lokalnej społeczności. Zatem sprawa została merytorycznie rozpoznana tylko przez organ II instancji, który przeprowadził postępowanie administracyjne w całości, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. i tym samym pozbawienia strony skarżącej prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy. Podnoszone okoliczności są tym bardziej istotne, że decyzja Kolegium została wydana na podstawie dokumentów przedstawionych przez Inwestora wraz z wnioskiem, które zawierają nieprawdziwe dane, niezgodne z przyznanym przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) pozwoleniem radiowym. Zgodnie z art. 143 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1954), używanie urządzenia radiowego nadawczo - odbiorczego wymaga pozwolenia radiowego wydawanego przez Prezesa UKE. Z kolei stosownie do art. 145 oraz 146 ust. 1 tej ustawy, pozwolenie radiowe określa termin rozpoczęcia działalności, warunki wykorzystania częstotliwości, lokalizację radiowego urządzenia nadawczo - odbiorczego, moc emitowaną oraz polaryzację i wysokość zawieszenia anten. Jakiekolwiek odstępstwa od pozwolenia są niedozwolone. Dla A S.A. we wrześniu 2017 r. wydano pozwolenia radiowe nr [...] z terminem ważności do dnia [...] września 2027 r. oraz decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] z terminem uruchomienia w ciągu 12 miesięcy. W ocenie skarżących, rozbieżności pomiędzy określonymi w pozwoleniu radiowym parametrami technicznymi inwestycji, a parametrami technicznymi inwestycji określonymi w dokumentach złożonych przez inwestora wraz z wnioskiem dotyczą w szczególności: wykorzystania częstotliwości, lokalizacji stacji bazowej, klasy gruntu nieruchomości, na której ma być posadowiona przedmiotowa stacja, wysokości zawieszenia anten sektorowych, ilości sieci przeznaczonych do zainstalowania, odległości miejsc dostępnych dla ludzi. We wniosku nie podano pozostałych częstotliwości przyznanych decyzją Prezesa UKE co sugeruje, że inwestor planuje - po uzyskaniu pozytywnej dla siebie decyzji lokalizacji rozbudować system anten, co wiązałoby się z jeszcze większym - niedopuszczalnym natężeniem pola elektromagnetycznego. Niezgodności dopatrzyli się skarżący także w zakresie mocy nadajników dla sieci pracujących w poszczególnych pasmach, w taki sposób, że w obu pasmach występuje niedopuszczalne przekroczenie poziomu mocy określonego w decyzji wydanej przez Prezesa UKE (30 dBW = 1000W). Przedłożenie dokumentacji zgodnej z wymogami decyzji Prezesa UKE oznaczałoby wskazanie innych parametrów technicznych przedsięwzięcia, co skutkowałoby zakwalifikowaniem przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8e Rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.). To właściwe parametry techniczne determinują wymogi związane z kwalifikacją inwestycji, a to z kolei ma wpływ na zakres i przedmiot postępowania lokalizacyjnego. Nie ma więc wątpliwości, że parametry decydujące o zaliczeniu bądź niezaliczeniu stacji bazowej telefonii komórkowej do inwestycji mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, muszą być przedmiotem ustaleń decyzji lokalizacyjnej. Końcowo skarżący zarzucili Organowi II instancji naruszenie zasady praworządności. Organ pomimo, że miał wiedzę o okolicznościach wskazujących na niezgodne z prawem działania inwestora, a w szczególności złożenie wniosku ze wskazaniem nieprawdziwych parametrów technicznych, wymuszającego wydanie dla niego korzystnej decyzji - pominął prawa przeciwnych stron postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem skargi jest decyzja SKO określająca warunki dla lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. budowy stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą sieci A S.A. Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. W ust. 2 podano m.in., że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W myśl art. 53 ust. 3 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy kluczową kwestią jaką należy ocenić w ramach prowadzenia postępowania w opisanym przedmiocie jest wyjaśnienie zgodności planowanej inwestycji z sygnalizowaną przez skarżących w treści skargi decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] grudnia 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającym go pozwoleniem radiowym nr [...] wydanym we wrześniu 2017 r. Zdaniem skarżących w sprawie zachodzą zasadnicze rozbieżności pomiędzy określonymi w pozwoleniu radiowym parametrami technicznymi inwestycji, a parametrami technicznymi inwestycji określonymi w dokumentach złożonych przez inwestora wraz z wnioskiem, dotyczące m.in.: wykorzystania przyznanych częstotliwości, lokalizacji stacji bazowej, klasy gruntu nieruchomości na której ma być posadowiona przedmiotowa stacja, wysokości zawieszenia anten sektorowych, ilości i mocy nadajników przeznaczonych do zainstalowania, mocy nadajników pracujących w poszczególnych pasmach, odległości miejsc dostępnych dla ludzi. Zgodnie ze stanowiskiem skarżących może to sugerować, że inwestor już od samego początku planuje - po uzyskaniu pozytywnej dla siebie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji - rozbudowę systemu anten, co niewątpliwie oznaczałoby zmianę istotnych parametrów inwestycji, jako mogącą rzutować przede wszystkim na dotychczas dokonaną przez inwestora kwalifikację przedsięwzięcia jako nie zaliczającą się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jak też na zasadność podnoszonej przez skarżących argumentacji. Okoliczności dotyczące parametrów planowanej inwestycji powinny być zatem w kontekście decyzji Prezesa UKE z [...] grudnia 2017 r. bezwzględnie wyjaśnione, zwłaszcza że jak podnieśli skarżący, były one zgłaszane do SKO przed wydaniem zaskarżonej decyzji (pismem z [...] lipca 2018 r., którego brak jest w aktach administracyjnych sprawy), a Kolegium w żaden sposób się do nich nie odniosło tak w skardze, jak i w odpowiedzi na skargę. W tej sytuacji przedwczesne jest odnoszenie się przez Sąd do pozostałych podniesionych w skardze zarzutów. Z podanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. P.p.s.a. a) i c) Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O należnych skarżącym kosztach postępowania, obejmujących opłacone wpisy od skargi, orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II wyroku). Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią wskazania co do dalszego postępowania, które wynikają wprost z poczynionych wyżej rozważań.