II SA/Rz 1325/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 29 czerwca 2023 r. nr SKO.405.ŚR.1388.628.2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - II SA/Rz 1325/23 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi K.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 29 czerwca 2023 r. nr SKO.405.ŚR.1388.628.2023 dotycząca odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Burmistrz [...] decyzją z 3 30 maja 2023 r. nr OPS.524.ŚP.263.2022 odmówił K.B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią J.W. Jako przyczynę odmowy wskazał na niepełnienie kryterium z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.), tj. brak ustalenia daty powstania niepełnosprawności oraz z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. istnienie osób, których obowiązek alimentacyjny wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnioskodawczyni. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K.B. wskazując, że decyzja jest dla niej krzywdząca, a nie podejmuje zatrudnienia bowiem musi stale opiekować się babcią. SKO opisaną na wstępie decyzją z 29 czerwca 2023 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.) - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z 30 maja 2023 r. Za zasadną uznało Kolegium odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Obowiązek alimentacyjny w stosunku do J. W. w opisanej sprawie ciąży w pierwszej kolejności bowiem na jej córce T.B. K.B. jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem J. W. w dalszej kolejności, a sam fakt sprawowania opieki nie daje podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: a) nie później niż do ukończenia 18. roku życia, lub b) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Wyrokiem z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził jednak, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Odnosząc się w związku z tym do argumentu organu I instancji o niespełnieniu przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium wskazało, że z uwagi na treść zapadłego wyroku TK, jest on pozbawiony zasadności. Z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem skutkiem jego podjęcia powinno być dokonywanie oceny zasadności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem regulacji uznanej za niekonstytucyjną. Z dniem ogłoszenia orzeczenia TK kwestionującego zgodność z Konstytucją RP określonych uregulowań prawnych następuje bowiem obalenie domniemania ich konstytucyjności, co oznacza, że nawet w razie odroczenia mocy obowiązującej badanego aktu normatywnego, sądy nie powinny stosować podważonych regulacji, które już od chwili rozpoczęcia ich obowiązywania były niezgodne z prawem. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że skoro organ I instancji odmawiając przyznania świadczenia rozstrzygnął na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny, to na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należało wyeliminować z obrotu prawnego wydaną przez niego decyzję. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na decyzję Kolegium z 29 czerwca 2023 r. K.B. wskazała, że osoba zobowiązana w pierwszej kolejności (jej mama) jest osobą aktywną zawodowo. Także z przyczyn zdrowotnych nie jest w stanie sprawować opieki nad swą niepełnosprawną matką. To skarżąca zamieszkuje z babcią która jest osobą leżącą od 10 lat, co pozwala jej sprawować opiekę nad nią 24 godziny na dobę. Kontakt z babcią jest znacznie utrudniony, jest nieświadoma czasu i miejsca, choruje na [...]. Jest osobą pampersowaną i całkowicie skazaną na opiekę osób drugich. Wszystkie czynności opiekuńcze i związane z obsługą babci wykonuje skarżąca. Dochody osiągane przez mamę są niewystarczające na pokrycie wynagrodzenia opiekunki. Kontynuowanie zatrudnienia przez skarżącą wymagałoby umieszczenia babci w placówce opiekuńczej, czego skarżąca sobie nie wyobraża ze względu na więź z babcią. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Poddawszy kontroli w ramach w/w kryteriów zaskarżoną decyzję SKO z 29 czerwca 2023 r. Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wynikające z tej decyzji rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza [...] z 30 maja 2023 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią jest prawidłowe (z uwagi na datę orzekania przez Sąd w przedmiotowej sprawie, w związku ze zmianą od 1 stycznia 2024 r. przepisów u.ś.r. regulujących przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd ubocznie zwraca uwagę, że ocena legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji dokonywana jest wg stanu prawnego obowiązującego w dacie ich wydawania). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do powyższego nie budzi wątpliwości, że na skarżącej K.B. - jako wnuczce - ciążył w dacie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego obowiązek alimentacyjny wobec babki J. W. oraz że sprawowała ona nad nią opiekę jako osobą legitymującą się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 5 października 2005 r. o trwałej całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji (w myśl art. 3 pkt 21 lit. b u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności, oznacza to także całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). 1. Niewątpliwie prawidłowe jest wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium co do tego, że wbrew uznaniu organu I instancji, art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić przesłanki odmownego załatwienia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia); wg orzeczenia z 24 listopada 2021 r. stwierdzającego u jej matki trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji, nie da się ustalić, od kiedy ta niezdolność u niej powstała). Wyrażone w powyższym zakresie stanowisko Kolegium odzwierciedla utrwaloną i jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, którą Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i aprobuje. Została ona wypracowana na kanwie wyroku TK z 21 października 2014 r. K 38/13, którym TK orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje wprost skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Powoduje jednak konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa które pozostają zgodne z Konstytucją RP - przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa - tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy więc przyjąć, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis ten – jako zgodny z Konstytucją – powinien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Mimo zatem, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie został uchylony lub zmieniony i nadal zachowuje dotychczasowe brzmienie, powoływanie się na literalne brzmienie tego przepisu jako przesłankę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – jak uczynił to organ I instancji - nie znajduje uzasadnienia. W tej sytuacji - mimo wskazanego wyroku TK oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP na mocy którego orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne – Burmistrz [...] w sposób prawnie niedopuszczalny wywiódł z literalnego brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r. przeszkodę do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 5 października 2005 r. wynika, że nie można ustalić daty powstania u J. W. całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji. 2. Sąd w pełni podziela stanowisko orzekających w sprawie organów administracji co do zaistnienia drugiej ze wskazanych przyczyn odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie do art. 17 ust.1a u.ś.r., osobom o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne skonstruowane jest na zasadzie obowiązku alimentacyjnego. Ma za zadanie zrekompensować osobie która podjęła się opieki brak pobierania wynagrodzenia w związku z rezygnacją z pracy bądź w związku z jej niepodejmowaniem, osobie zaś wymagającej opieki realną pomoc w codziennym życiu w związku ze stwierdzoną niepełnosprawnością. Konsekwencją alimentacyjnego charakteru świadczenia jest wprowadzenie grup osób uprawnionych do jego pobierania, które odpowiadają kolejności obowiązków alimentacyjnych, od najbliższych krewnych poprzez kolejne grupy pokrewieństwa. Skorzystanie z tego świadczenia przez osobę z kolejnej grupy podmiotów uzależnione jest od stwierdzenia braku osób, których obowiązek alimentacyjny wyprzedza obowiązek wnioskodawcy, bądź orzeczono względem tych osób znaczną niepełnosprawność, która z oczywistych względów wyklucza niesienie niezbędnej pomocy. Zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. K.r.o. ustala w przepisie art. 132 kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Świadczenie pielęgnacyjne pełni zatem rolę pewnego rodzaju wynagrodzenia, wprowadzając jednocześnie zakaz podwójnego wynagradzania. Jeżeli osoba zobowiązana do opieki w pierwszej kolejności pracuje bądź korzysta z wymienionych w przepisie świadczeń, nie może ubiegać się o to świadczenie. Taka sytuacja powoduje również zakaz uruchomienia prawa do uzyskania tego świadczenia przez kolejne grupy ewentualnych świadczeniobiorców. Należy przyjąć, że osoba należąca do kolejnej grupy świadczeniobiorców nie znajduje się w sytuacji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i tym samym uruchomienia środków socjalnych z budżetu państwa. Ustawodawca nie przewidział również możliwości wyboru osoby, która będzie uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Wprowadził ściśle określone reguły kolejności osób uprawnionych. Nie jest możliwe dowolne wybranie spośród wszystkich osób uprawnionych do tego świadczenia osoby, która będzie je pobierać. Kolejność ustalona przez ustawodawcę jest bezwzględna. Kolejna grupa uruchamiana jest wyłącznie w sytuacji, gdy nie ma osób w pierwszej grupie, bądź gdy z określonych przyczyn nie mogą tej opieki sprawować. Zatem osoby uprawnione nie mogą dokonywać samodzielnie wyboru osoby która będzie świadczyć pomoc w ramach świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez np. wybranie spośród siebie osoby która nie pracuje, z pominięciem osoby z pierwszej grupy zobowiązanych. Świadczenie pielęgnacyjne nie ma na celu zagwarantowania, że wszystkie osoby z rodziny osoby niepełnosprawnej będą miały zapewnione wynagrodzenie, ale ma służyć temu, że osoby najbliższe świadczące tą opiekę nie zostaną wyeliminowane społecznie ze względu na brak środków finansowych, z drugiej zaś strony zagwarantują, że osoba wymagająca opieki zostanie zaopiekowania przez najbliższych członków rodziny. Odmiennego stanowiska nie mogą więc uzasadniać takie okoliczności jakie przywołała skarżąca w stosunku do swojej matki jako osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności z tytułu obowiązku alimentacyjnego, a więc jej praca zawodowa, czy niepotwierdzony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jej zły stan zdrowia. Na potwierdzenie powyższej argumentacji należy dodatkowo przywołać uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której pkt 1 orzeczono, że "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)". Oznacza to, że jedynie legitymowanie się przez osobę z pierwszej grupy osób obowiązanych alimentacyjnie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności daje możliwość ubiegania się przez osobę z kolejnej grupy osób obowiązanych alimentacyjnie o świadczenie pielęgnacyjne. Podkreślić przy tym należy moc prawną uchwał NSA. Zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a., "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio". Treść tego przepisu nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale NSA. Sąd orzekający w sprawie nie dostrzegł przy tym przesłanek o jakich mowa w art. 269 § 1 P.p.s.a. do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego. W sprawie nie ulega wątpliwości, że babka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji i wymaga w związku z tym stałej opieki. Bezsporne jest także, że opiekę tą sprawuje skarżąca. Jednak zobowiązana w pierwszej kolejności do opieki nad J.W. jest jej córka T.B. Z uwagi na to, że nie legitymuje się ona jednak orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (lub równoważnym), organy I i II instancji prawidłowo stwierdziły brak podstaw do przyznania skarżącej jako wnuczce wnioskowanego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie nie doszło więc do naruszenia prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Wobec prawidłowo wskazanej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji i nie budzącego wątpliwości rozstrzygnięcia (o utrzymaniu w mocy odmownej decyzji organu I instancji), za takie uchybienie (tj. mające istotny wpływ na wynik sprawy) Sąd nie uznał omyłkowego stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "skoro organ I instancji odmawiając przyznania świadczenia rozstrzygnął na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny, to na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należało wyeliminować z obrotu prawnego wydaną przez niego decyzję". Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.