II SA/Rz 1329/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. S.A. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi A S.A. w [...], dalej "Spółka" jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 1977 r. nr [...] Kierownik Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64) zezwolił Zakładowi Energetycznemu w [...] na wejście w teren w P. przy ul. [...] i ul. [...] z budową linii energetycznej, zgodnie z powołanym planem realizacyjnym. Na podstawie tej decyzji w 1977 r. usytuowano linie wysokiego napięcia m.in. na działce nr 109/2 położonej w P. należącej do S.P. Wnioskiem z dnia 14 października 2014 r. A.S. – córka S.P. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o przyznanie jednorazowego odszkodowania z tytułu obniżenia wartości ww. nieruchomości, ja wyżej w związku z wybudowaniem na niej w 1977 r. przez Zakład Energetyczny w [...] dwóch linii wysokiego napięcia 110 kV wraz ze słupem wysokiego napięcia. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił ustalenia wnioskowanego odszkodowania, przy czym decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr: [...], ustalił na rzecz M.A.S. odszkodowanie w wysokości 2.839,00 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 109/2, obr. [...] m. P. i obciążył obowiązkiem zapłaty tego odszkodowania Spółkę - następcę prawnego ZE w Z. Jednocześnie zobowiązał Spółkę do zapłaty tego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Decyzja wydana została na podstawie art. 125 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust.2 i ust. 6 oraz art. 134 u.g.n. W odwołaniu od decyzji Spółka zakwestionowała zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uznając, że przepis ten nie może mieć zastosowania do ograniczeń prawa własności, które miały miejsce przed datą wejścia w życie u.g.n. tj. przed 1 stycznia 1998 r. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 130 ust. 1 u.g.n., poprzez określenie wysokości odszkodowania, bez uwzględnienia stanu, przeznaczenia i wartości nieruchomości wg daty faktycznego ograniczenia władztwa właściciela oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Odwołanie wniosła też M.A.S., kwestionując wysokość przyznanego odszkodowania. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi nie nieprawidłowe ustalenie wartości przysługującego odszkodowania. Organ wyjaśnił, że z treści zgromadzonego materiału dowodowego, bezspornie wynika, że na podstawie powołanej wyżej decyzji z dnia [...] listopada 1977 r. usytuowano na działce nr 109/2 należącej do poprzednika prawnego odwołującej fragment linii energetycznej. Poza sporem pozostaje także i to, że art. 36 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywał możliwość ustalenia odszkodowania w drodze porozumienia, lub na wniosek stron, za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i ust. 2, a w przedmiotowej sprawie odszkodowanie takie nie zostało ustalone ani wypłacone. Zasadnie zatem uznał Prezydent Miasta [...], że w przedmiotowej sprawie doszło do ograniczenia prawa własności bez ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości, a przepisem umożliwiającym odpowiednie działanie w tym zakresie, jest art. 129 ust. 5 pkt 3 obecnie obowiązującej u.g.n. Przepis ten stanowi, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zgodnie z obecną linią orzeczniczą, wbrew zarzutom odwołania Spółki, powołany przepis ma zastosowanie również do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co do zasady zatem odwołującej przysługiwało uprawnienie do ubiegania się o odszkodowania na podstawie powołanego wyżej przepisu. W ocenie organu odwoławczego wysokość odszkodowania została w operacie szacunkowym z dnia 18 lutego 2016 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. H. określona nieprawidłowo. Zgodnie z opisem zawartym w operacie szacunkowym, teren działki 109/2 przecięty jest dwoma napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi 110 kV. Linia bez słupa przecina działkę na długości 50 m, natomiast linia ze słupem ma długość 37 m. Łączna długość obydwu linii wynosi 87 m. Powołując się na uzgodnienia ze Spółką rzeczoznawca majątkowy przyjął na potrzeby tej wyceny, że szerokość pasa ochronnego równa jest szerokości pasa technologicznego i wynosi 2 x 3 m, w związku z czym wyliczona przez niego powierzchnia pasa ochronnego wynosi 522 m2. Organ odwoławczy podkreślił, że w aktualnym stanie prawnym brak jest norm jednoznacznie określających szerokość pasów ochronnych dla linii elektroenergetycznych. Przy obliczaniu strefy ochronnej stosowane są pomocniczo przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 30.10.2003 r. w sprawie dopuszczalnych norm poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z 29.07.2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. nr 178 poz. 1841). W przedmiotowej sprawie kwestia ta mimo zastrzeżeń wniesionych przez wnioskodawczynię przed wydaniem decyzji nie została należycie wyjaśniona ani przez organ prowadzący postępowanie ani też przez rzeczoznawcę majątkowego. Prezentowane przez Spółkę w korespondencji z organem dane są rozbieżne i wynika z nich, że sam pas technologiczny, konieczny do obsługi linii elektroenergetycznej wynosi 6, 40 m i jest o 0, 40 m szerszy niż uzgodniony przez rzeczoznawcę i przyjęty w operacie pas ochronny. Z tego względu powierzchnia pasa, przyjęta do obliczenia zmniejszenia wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego budzi uzasadnione wątpliwości. Organ odwoławczy podkreślił, że pas ochronny obejmuje nie tylko obszar pod linią wysokiego napięcia ale też teren w bezpośrednim sąsiedztwie linii, w którym zabroniona jest budowa domów mieszkalnych, wypoczynkowych, budynków użyteczności publicznej i innych obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a nie związanych z pracą urządzeń elektroenergetycznych oraz lokalizacja pracowniczych ogrodów działkowych oraz urządzeń sportowych i rekreacyjnych oraz sadzenie drzew. Ograniczenia w lokalizowaniu takich obiektów na działce nr 109/2 powinny zostać poddane zatem ponownej analizie, gdyż nieruchomość ta, przed zabudowaniem jej urządzeniami elektroenergetycznymi mogła być potencjalnie wykorzystana nie tylko pod uprawy połowę ale też pod budownictwo zagrodowe i elementy rekreacji związanej z rzeką S. Lokalizacja obiektów dopuszczonych planem zagospodarowania przestrzennego powinna więc być uwzględniona przy ponownym wyznaczaniu szerokości pasa ochronnego. Przepis § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stanowi, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości uwzględnia się: 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości, 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości i 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy. W operacie szacunkowym z dnia [...].02.2016 r., rzeczoznawca majątkowy dokonał oceny powyższych czynników, ale bez należytego wyjaśnienia, odniósł je wyłącznie do faktycznego rolniczego wykorzystania działki nr 109/2, z pominięciem możliwości jej wykorzystania, wynikającej z przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził, że dwa pierwsze czynniki w przypadku gruntu rolnego są praktycznie bez znaczenia, trzeci czynnik odnosi się do lokalizacji słupa, który wyłącza z produkcji określoną powierzchnię gruntu rolnego oraz do ograniczeń w nawadnianiu gruntu i stosowaniu niektórych maszyn rolniczych bezpośrednio pod przewodami, natomiast czwarty czynnik nie jest możliwy do ustalenia w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości obciążonych urządzeniami przesyłowymi. Ponadto biegły do ustalenia zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek budowy linii elektroenergetycznych wykorzystał wzór, który wg informacji zawartej w operacie był uwzględniony w nieobowiązującym już standardzie zawodowym rzeczoznawców majątkowych i jest nadal stosowany w praktyce zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Wartość odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości działki nr 109/2 została ustalona dla wyliczonej wcześniej powierzchni pasa ochronnego przy zastosowaniu współczynnika zmniejszenia wartości rynkowej nieruchomości lub jej części, równego 0.20 i powiększona o wyliczoną odrębnie wartość szkody z tytułu trwałego wyłączenia gruntu pod słupem wysokiego napięcia. Według informacji zawartej w operacie współczynnik, o którym mowa wyżej określa się na podstawie analizy rynku lokalnego lub ustala indywidualnie dla nieruchomości, a w przypadku braku danych rynkowych jego wielkość kształtuje się w przedziale od 0,15 do 0,20. W treści operatu nie wyjaśniono dlaczego w przedmiotowej sprawie zastosowano współczynnik o wskazanej wysokości jak również w jaki sposób doszło do jego ustalenia. Przedłożona opinia powinna być jasna, czytelna i w sposób należyty uzasadniać przyjęte w niej rozwiązania. Ustalona w operacie szerokość pasa ochronnego nie może opierać się wyłącznie na wskazaniach Spółki, której bezstronność jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania może budzić wątpliwości, lecz wynikać z wszechstronnej analizy dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat powinien uwzględniać nie tylko charakter nieruchomości, ale też jej przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast odszkodowanie, ustalone z uwzględnieniem czynników o których mowa w § 43 ust. 3 rozporządzenia, powinno stanowić ekwiwalent wszystkich korzyści, których właściciel został pozbawiony, w związku z jej obciążeniem oraz ewentualnych niedogodności, które dotkną go w przyszłości w związku z koniecznością udostępnienia nieruchomości właścicielowi urządzeń. W skardze na opisaną na wstępie decyzję Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że odszkodowanie za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 -126 u.g.n. przysługuje do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy. Wskazując na powyższe zażądała uchylenia decyzji obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego W uzasadnieniu Spółka podniosła, że brak jest wyraźnego przepisu przejściowego, który pozwalałby stosować przepisy u.g.n. do stanów faktycznych z przeszłości. Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowiący materialnoprawną podstawę do wydania przez starostę odrębnej decyzję o odszkodowaniu w sytuacji pozbawienia praw do niej bez ustalenia odszkodowania wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. Brak jest jednak w ustawie przepisów przejściowych, z których można by wywodzić możliwość jego zastosowania do ograniczeń prawa własności dokonanych przed datą wejścia w życie tej ustawy. Zasadność stanowiska skarżącej Spółki potwierdza przepis art. 233 cyt. ustawy, zgodnie z którym przepisy ustawy mogą być stosowane jedynie w sprawach, które do dnia 1 stycznia 1998 r. nie zostały zakończone decyzjami ostatecznymi. W innych sytuacjach mamy do czynienia z wstecznym działaniem prawa. W związku z tym, iż ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, której przepisy były podstawą wydania decyzji z dnia 25 listopada 1977 r. utraciła moc prawną z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomościami, tj. z dniem 1 sierpnia 1985 r. - brak podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Z tego też względu - w ocenie Spółki - postępowanie powinno być umorzone. Ponadto w ocenie Spółki decyzja wydana na podstawie art. 35 ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jedynie ograniczał prawo własności zatem w sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 129 u.g.n. obejmujący swoją hipotezą tylko sytuacje, w których doszło do pozbawienia praw do nieruchomości, przy uwzględnieniu faktu, że obecnie obowiązująca ustawa definiując pojęcie wywłaszczenia obejmuje jego znaczeniem, pozbawienie praw do nieruchomości, jaki i ich ograniczenie rozróżniając te pojęcia. Ponadto Spółka zarzuciła prowadzenia postępowania w oparciu niekompletną decyzję ograniczającą prawo własności bez załączników (wykazu właścicieli/użytkowników gruntów oraz mapy ewidencyjnej). Nie wiadomo zatem, czy decyzja z dnia [...] listopada 1977 r. obejmowała przedmiotową nieruchomość. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Z akt administracyjnych wynika, że na działce nr 109/2 w 1977 roku na podstawie decyzji Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1977 r. zezwolono Zakładowi Energetycznemu w [...] na budowę linii energetycznej. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r., poz. 64). Wówczas właścicielem nieruchomości był ojciec wnioskodawczyni. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości organ właściwy orzeka o odszkodowaniu za straty wynikłe z działań organu. Ustalono również, że nigdy nie zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa do nieruchomości. Prezydent Miasta [...] uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do ograniczenia prawa własności bez odszkodowania za zmniejszenie jej wartości. Zastosowanie mają przepisy art. 129 ust. 5 pkt 3 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, przepis ten ma zastosowanie również do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 397/11). Bezzasadny jest zatem zarzut skargi o braku regulacji i braku podstaw do orzekania o przyznaniu odszkodowania za utratę wartości nieruchomości. W dalszej kolejności zastosowanie mają przepisy dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania. W przypadku gdy zostaje wydana odrębna decyzja o odszkodowaniu jego wysokość ustala się wg stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu – art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wartość odszkodowania ustalił rzeczoznawca majątkowy wg stanu działki z daty ograniczenia możliwości korzystania z niej. Zasadnie bowiem organ odwoławczy uznał, iż sporządzony operat szacunkowy budzi wiele zastrzeżeń. Ustalając wartość odszkodowania odniósł się wyłącznie do jej rolniczego przeznaczenia z pominięciem możliwości jej wykorzystania obecnie z uwzględnieniem zapisów planu. Następnie ustalając odszkodowanie należało uwzględnić fakt, że musi mieć wpływ na jego wysokość fakt ograniczenia w wykorzystaniu również przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych norm poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Należy również w tych wyliczeniach uwzględnić zmniejszenie działki z powodu konieczności ustanowienia pasa ochronnego. Wszystko to wskazuje, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób właściwy z zachowaniem jego zasad. Z tych względów rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe. Braków postępowania dowodowego nie można uzupełnić w ramach art. 136 K.p.a. Zarzut skargi, iż w sprawach wywłaszczenia i odszkodowania sprzed daty wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania przepisy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest niezasadny. Taka jest obecna linia orzecznictwa, iż powołany przepis, pomimo braku regulacji przejściowej ma zastosowanie do wszystkich przypadków wywłaszczenia jeżeli nie zostało wypłacone odszkodowanie. Sąd nie dopatrzył się też innych naruszeń, które winien uwzględnić z urzędu. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.