II SA/Rz 1329/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 12 sierpnia 2025 r. nr SKO.415.96.2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 30 maja 2025 r. nr GPR.6730.40.2025. Przedmiotem skargi Z. B. (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ II instancji" lub "Organ odwoławczy") z 12 sierpnia 2025 r. nr SKO.415.96.2025 wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, N. i K. B. wystąpili do Burmistrza [...] (dalej: "Organ I instancji", "Burmistrz") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na terenie oznaczonym według ewidencji gruntów m. [...] jako działka nr [...]. Następnie Burmistrz [...] decyzją z 30 maja 2025 r. nr GPR.6730.40.2025 ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Organ I instancji wyjaśnił, że inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") warunkujące możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Od powyższej decyzji, Skarżąca złożyła odwołanie, zaskarżając ww. decyzję Burmistrza w całości i wnosząc o uchylenie decyzji i odmowę wydania warunków zabudowy. Skarżąca wskazała, że inwestycja, dla której ustalone zostały warunki zabudowy nie spełnia warunków, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podała, że w okolicy nie znajdują się żadne tego typu budynki. Skarżąca wskazała, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wielu miejscach wskazano, że inwestycja nie jest zgodna z ustalonymi parametrami okolicznej zabudowy, pomimo tego, każdorazowo wskazano, iż nie wpłynie to negatywnie na ład przestrzenny w obszarze analizy. Zdaniem Skarżącej tego typu budynek w ogóle nie wpasuje się w okoliczną zabudowę, która jest zabudową przede wszystkim jednorodzinną. W okolicy nie znajdują się duże budynki gospodarcze, a projektowany ma być właśnie zarówno szerszy jak i wyższy niż wszystkie znajdujące się w okolicy. Spowoduje to zacienienie jej nieruchomości, zarówno budynku mieszkalnego jak i nasadzeń. Pismem z 23 czerwca 2025 r. Inwestorzy ustosunkowali się do złożonego odwołania, wnosząc o jego oddalenie w całości i przedstawili swoje stanowisko w sprawie. Po rozpoznaniu złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu, opisaną na wstępie decyzją z 12 sierpnia 2025 r. nr SKO.415.96.2025, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wyjaśniło, że w toku postępowania administracyjnego Organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokonał analizy wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., które zostały łącznie spełnione, a także warunków wynikających z przepisów odrębnych i stwierdzono, że teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy spełnia wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Dokonując oceny przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej Kolegium nie stwierdziło istotnych uchybień, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentu odwołania dotyczącego braku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, SKO wyjaśniło, że realizacja zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym musi znajdować się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. To podobieństwo nie oznacza jednak wiernego kopiowana istniejącej już zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej ma polegać na kontynuacji szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Zdaniem Kolegium wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego). Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne, a także budynki gospodarcze, parterowe, więc planowana inwestycja wpisuje się w funkcję istniejącą na tym obszarze. Natomiast kwestie dotyczące konkretnych parametrów planowanej inwestycji będą przedmiotem postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. SKO oceniając zaskarżoną decyzję stwierdziło, że Burmistrz zgromadził kompletny materiał dowodowy i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. W przekonaniu Kolegium trafne są ustalenia faktyczne dokonane w sprawie i ich subsumpcja pod hipotezę normy wynikającej z odnośnych przepisów. W przedmiotowej sprawie wszystkie warunki wynikające u.p.z.p. zostały spełnione, w związku z czym możliwe było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Z. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż planowana inwestycja spełnia warunek w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy w okolicy planowanej inwestycji nie znajdują się żadne budynki podobne do tego, który został zaplanowany w inwestycji, a w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wielu miejscach wskazano, że inwestycja nie jest zgodna z ustalonymi parametrami okolicznej zabudowy, co w jej przekonaniu wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w obszarze analizy. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że tego typu budynek w ogóle nie wpasuje się w okoliczną zabudowę, która jest zabudową przede wszystkim jednorodzinną. W okolicy nie znajdują się duże budynki gospodarcze, a projektowany ma być właśnie zarówno o wiele szerszy jak i o wiele wyższy niż wszystkie znajdujące się w okolicy. Spowoduje to zacienienie jej nieruchomości, zarówno budynku mieszkalnego jak i nasadzeń. Wobec powyższego, Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem SKO, jakoby fakt, iż w okolicy występują budynki gospodarcze parterowe skutkował tym, iż zaplanowana inwestycja wpisuje się w funkcję istniejącą na tym obszarze. Budynki te to stare i małe stodoły, niektóre się już zawaliły. Planowany do realizacji budynek zaś to duży magazyn, który jest wielokrotnie większy niż jakikolwiek inny budynek w okolicy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 21 stycznia 2026 r. Skarżąca wskazała, że Inwestorzy w październiku 2025 r. wnieśli 2-metrowy mur, który zaciemnił jej ogród, wycięli z jej działki krzewy bez jej wiedzy. Zdaniem Skarżącej Inwestorzy mogą odsunąć budynek do drugiej granicy – działki sąsiada. Skarżąca podała również, że zacienienie jej domu przez większą część dnia może wpłynąć na zwiększenie poziomu wilgotności, co doprowadzi do rozwoju grzybów i pleśni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach stwierdził, że skarga jest zasadna, ponieważ Organy I oraz II instancji nie wykazały, że planowana inwestycja spełnia wymogi zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. albo, że spełnia przesłanki odstępstwa od tej zasady, przewidzianej dla zabudowy zagrodowej w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Co do zasady, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie dotyczył budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] o pow. zabudowy od 600 do 700 m2. W analizie urbanistycznej wskazano, że w sąsiedztwie działki inwestycyjnej znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa. Jak wynika z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej, wokół działki objętej wnioskiem znajduje się znajduje się zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącymi zabudowaniami gospodarczymi. Przedmiotem wniosku jest natomiast budowa samodzielnego budynku gospodarczego. W analizie urbanistycznej przyjęto, że budowa budynku gospodarczego stanowić będzie kontynuację istniejącej funkcji zabudowy zagrodowej. W ocenie Sądu Organy nie poczyniły jednak żadnych ustaleń, które pozwoliłyby przyjąć, że planowany budynek gospodarczy może zostać uznany za zabudowę zagrodową w ramach prowadzonego przez Inwestorów gospodarstwa rolnego. Na tle art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w orzecznictwie przyjmuje się, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Nie jest tak, że co najmniej jeden budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze związane z prowadzeniem działalności rolniczej w ramach tego samego gospodarstwa rolnego muszą koniecznie mieścić się w granicach jednej działki. Nieodzownym warunkiem powstania zabudowy zagrodowej jest natomiast realizacja co najmniej jednego budynku mieszkalnego ("w ramach jednego podwórza"), który będzie powiązany funkcjonalnie z innymi budynkami gospodarczymi lub inwentarskimi (także zlokalizowanymi na innych działkach), przeznaczonymi do prowadzenia działalności rolniczej w ramach jednego gospodarstwa rolnego w danej gminie (tak wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 kwietnia 2025 r., II SA/Bk 713/24, LEX nr 3862195). Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w u.p.z.p. powinno być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, a więc obejmować swym zakresem inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2025 r., II SA/Kr 1272/24, LEX nr 3881452). Zatem dopuszczalne jest rozproszenie przestrzenne gospodarstwa rolnego, które polega na zlokalizowaniu w jednym miejscu budynku mieszkalnego a w innym budynków gospodarczych i inwentarskich. Niemniej jednak wszystkie te zabudowania muszą być powiązane funkcjonalnie z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym i jego uwarunkowaniami. Nie każda zabudowa na działkach rolnych stanowić będzie zabudowę zagrodową. Obowiązkiem organów jest w takim przypadku precyzyjne ustalenie, na jakich działkach wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne, gdzie znajduje się istniejący budynek mieszkalny, jakie budynki i budowle wchodzą w zakres prowadzonego gospodarstwa rolnego i jaki jest przedmiot prowadzonej działalności rolniczej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2025 r., II SA/Po 840/24, LEX nr 3837649). W ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie nie przeprowadziły tego rodzaju ustaleń. Nie wyjaśniono, czy planowane zamierzenie jest związane z prowadzonym gospodarstwem rolnym a w konsekwencji, czy spełnia definicję zabudowy zagrodowej, o jakiej mowa powyżej. Organy nie ustaliły również, czy powierzchnia gospodarstwa rolnego Inwestorów przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Ta okoliczność również stanowi przesłankę, umożliwiającą odstępstwo od wymogu spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Aby skorzystać z odstępstwa od zasady dobrego sąsiedztwa, przewidzianego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Inwestor występujący o warunki dla zabudowy zagrodowej zobowiązany jest wykazać, że planowana zabudowa służyć ma obsłudze prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego - stanowić faktyczną bazę i zaplecze tego gospodarstwa. Budynek jest zgodny z rolnym przeznaczeniem terenu, jeżeli nie prowadzi do zmiany tego przeznaczenia, lecz ma służyć realizacji celu, na jaki teren jest przeznaczony i jego funkcji. Należy bowiem pamiętać, że zgodne z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l., gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Skoro więc wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla budynku gospodarczego a organy przyjęły, że budynek ten będzie mieścić się w ramach zabudowy zagrodowej Inwestor powinien był wykazać, że budynek ten będzie służył wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Takich okoliczności w toku postępowania nie przedstawiono. Organy na żadnym etapie postępowania również nie wzywały Wnioskodawców do ich wykazania. Nie wykazano więc, że planowaną zabudowę można uznać za zabudowę zagrodową w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W ocenie Sądu Organy nie wykazały również, że planowana zabudowa spełnia wymogi zasady dobrego sąsiedztwa. Organy nie wyjaśniły, jaką w istocie funkcję ma pełnić budynek gospodarczy i czy taki obiekt da się pogodzić za zabudową mieszkaniową, jaka występuje już w sąsiedztwie działki inwestycyjnej. W ocenie Sądu nie wykazano również, że ustalone cechy i parametry planowanej zabudowy odpowiadają wymogom, wynikającym z rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116). Sporządzona analiza urbanistyczna zawiera jedynie lakoniczne ustalenia. Wskazano ogólnie, ile wynoszą poszczególne parametry zabudowy w obszarze analizowanym bez wyjaśnienia, jak kształtują się parametry zabudowy na poszczególnych działkach, znajdujących się w obszarze analizowanym. W analizie wskazano również, że niezgodnie z parametrami występującymi w obszarze analizy przyjęto: udział powierzchni zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, szerokość elewacji frontowej budynku, wysokość budynku gospodarczego. Uzasadniając odstępstwa w tym zakresie autor analizy urbanistycznej jedynie lakonicznie stwierdził, że nie wpłynie to negatywnie na ład przestrzenny. W ocenie Sądu tak ustalone parametry dla planowanej zabudowy nie spełniają wymogów, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w powiązaniu z § 4, § 5, § 6 i § 7 ww. rozporządzenia. Organ nie wykazał, by ustalone cechy i parametry dla planowanej zabudowy wpisywały się w zastany ład przestrzenny na obszarze analizy. Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że Organy I oraz II instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a ustalenie warunków zabudowy jako przedwczesne zostało wydane z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z 30 maja 2025r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Skarżąca została zwolniona od ponoszenia kosztów sądowych.