II SA/Rz 133/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 133/18 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi ZP jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], wydane na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: "k.p.a."), odmawiające wznowienia postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami kat. A,C,C+E i D. Z akt sprawy i uzasadnienia tego postanowienia wynika, że na wniosek [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z 12 listopada 2014 r. toczyło się postępowanie prowadzone przez Starostę [...] w sprawie skierowania ZP na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami kat. A, B, BE, C, CE, D, DE, T w związku z przekroczeniem liczby 24 pkt karnych w okresie 1 roku. W związku z wniesieniem przez ZP skargi na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] zawiesił postępowanie dotyczące w/w wniosku, a następnie w wyniku zmiany przepisów i braku podstaw do zatrzymania prawa jazdy zwrócił dokument skarżącemu. W dalszej kolejności, po otrzymaniu w dniu 25.03.2016 r. pisma z Komendy Miejskiej Policji w [...] nr [...] wraz z zatrzymanym dokumentem prawa jazdy oraz informacją, że podstawą tego zatrzymania było przekroczenie przez kierującego liczby 24 pkt karnych, Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] orzekł o zatrzymaniu ZP dokumentu prawa jazdy. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. [...] Starosta [...] podjął zawieszone wcześniej postępowanie, a następnie wydanymi tego samego dnia tj. [...] sierpnia 2016 r. decyzjami nr [...] oraz nr [...] skierował ZP na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy oraz na badania psychologiczne. Decyzjami z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Starosta [...] przywrócił ZP uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B, w związku z pozytywnym wynikiem egzaminu sprawdzającego kwalifikacje i jednocześnie cofnął mu uprawnienia kategorii A,C,C+E i D, w związku z niepoddaniem się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w tym zakresie. Po rozpatrzeniu odwołania Zbigniewa [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2016 r. nr [...] cofającą w/w uprawnienia kategorii A,C,C+E i D. Tymczasem w wyniku wniesionej przez ZP skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1392/16 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], wskazując na braki w materiale dowodowym i niedostatecznie wyjaśniony stan faktyczny sprawy. Sąd wskazał m.in., że punkty za naruszenie przepisów nie powinny obejmować okresu sprzed 2015 r., tj. dnia kiedy Starosta otrzymał możliwość prawną zatrzymania dokumentu prawa jazdy. W związku z takim rozstrzygnięciem decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] wydał decyzję z dnia 18 sierpnia 2017 r. umarzającą postępowanie w sprawie zatrzymania ZP dokumentu prawa jazdy, wskazując na brak możliwości ustalenia czy do przekroczenia liczby 24 pkt doszło także po 2015 r. Wnioskiem z 11.10.2017 r. ZP zwrócił się do Starosty [...] o wznowienie z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. postępowania w sprawie cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A,C,C+E,D, zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego wniosku wskazał, że decyzja o cofnięciu mu uprawnień do prowadzenia pojazdów kategorii A,C,C+E i D została wydana w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] o zatrzymaniu prawa jazdy, a postępowanie w tej sprawie zostało umorzone. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej o cofnięciu uprawnień kat. A,C,C+E i D. W uzasadnieniu organ wskazał na brak jakiegokolwiek związku decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy z decyzją o cofnięciu prawa jazdy na skutek nie poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w wyznaczonym terminie. Wyjaśnił, że z akt sprawy jasno wynika, że skarżący przekroczył liczbę 24 punktów w związku z naruszeniami przepisów prawa o ruchu drogowym, w następstwie czego otrzymał stosowną decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie wszystkich posiadanych kategorii prawa jazdy. Z uwagi na fakt, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji skarżący poddał się jedynie w zakresie kat. B, sam doprowadził do cofnięcia pozostałych uprawnień, o którym to skutku został wcześniej pouczony. Jedynie ta okoliczność była podstawą cofnięcia w/w uprawnień, nie zaś zatrzymanie ich inną decyzją administracyjną. Dlatego też zdaniem organu brak jest jakiegokolwiek związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji. Kolegium wyjaśniło również, że z uwagi na upływ przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. miesięcznego terminu wznowienie postępowania na wniosek w oparciu o wskazaną przez skarżącego przesłankę było niedopuszczalne, a nie zachodziły również podstawy by wznowić to postępowanie z urzędu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ZP wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jako podstawę powyższego wskazał naruszenie przepisów art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw i art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, a także naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniósł, że z ostatecznie uchylonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] wynika, że zatrzymanie dokumentu prawa jazdy będzie trwało do czasu uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu sprawdzającego kwalifikacje, natomiast decyzja o cofnięciu uprawnień została wydana z uwagi na fakt, że skarżący nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu tych kwalifikacji, a zatem już sam powyższy obowiązek wskazuje na związek pomiędzy tymi dwiema decyzjami, a to z kolei winno skutkować wznowieniem postępowania w sprawie. Zarzucił ponadto, że organ nie wziął pod uwagę zaleceń Sądu wyrażonych w wyroku z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1392/16. Podniósł, że skoro zarówno organ I jak i II instancji nie miał możliwości ustalenia, czy a jeśli tak, to kiedy doszło do przekroczenia liczby 24 punktów przez skarżącego, to za niezasadne i nieuprawnione należy uznać stwierdzenie organu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "analiza akt sprawy wykazała bowiem, iż skarżący przekroczył liczbę 24 punktów w związku z naruszeniem przepisów o ruchu drogowym, w następstwie czego otrzymał stosowną decyzję administracyjną o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie wszystkich posiadanych kategorii prawa jazdy". Ponadto skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że wyłącznie okoliczność niepoddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie kat. A,C,C+E i D była podstawą cofnięcia tych uprawnień, bowiem jego zdaniem okoliczność obowiązkowego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu tych kwalifikacji wynikała już z samej decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, w konsekwencji której skierowano skarżącego w dniu 12 sierpnia 2016 r. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a brak poddania się temu obowiązkowi skutkował wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnień. Skarżący podniósł również, że domagał się wznowienia postępowania z urzędu, tj. na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a., a w sytuacji tej organ nie jest związany miesięcznym terminem wyrażonym w art. 148 § k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie są kwestie dotyczące wznowienia postępowania, a ocena legalności zaskarżonego postanowienia sprowadza się do badania zasadności zastosowania przez organy art. 149 § 3 k.p.a. Na wstępie przypomnieć zatem należy zasady jakimi rządzi się postępowanie wznowieniowe, jeden z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Zasady te regulują przepisy art. 145 – 153 k.p.a., a na ich podstawie można wyróżnić dwie fazy tego postępowania – wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą). Przy czym na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu. W pierwszym następuje jedynie wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, a więc badanie formalnych podstaw wznowienia, obejmujące przede wszystkim kwestie zachowania terminu oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Wyłączona tu jest jakakolwiek uznaniowość organu (tak m.in. E. Mzyk w: Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1994, s. 45), co oznacza, że w przypadku wskazania przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), które nie przesądza jednak o istnieniu podstaw wznowienia.. Negatywny zaś wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Ustalenie, czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście podstawy wznowienia, a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art.149 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy wznowienia postępowania dotyczącego cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami było uznanie, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy postępowaniem dotyczącym skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji a postępowaniem dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W konsekwencji – w ocenie organu - wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., tj. wydanie decyzji w oparciu o inna decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione – było niemożliwe. Z zaprezentowaną tezą nie sposób się zgodzić. Po pierwsze przeprowadzona przez organ analiza wystąpienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. przesłanki wznowienia dokonana została w postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania, na etapie wstępnym, co jest niezgodne z przytoczonymi wcześniej regulacjami, a ponadto dokonano jej w sposób niedostateczny, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy. Analiza, a następnie rozstrzygnięcie czy rzeczywiście w konkretnej sytuacji wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 k.p.a. może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, a rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu wymienia art. 151 k.p.a. w § 1 – są to: 1) odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy organ stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchylenie decyzji dotychczasowej, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. W sytuacji zatem, gdy organ stwierdzi brak zaistnienia przesłanki wznowienia – odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., zaś w sytuacji, gdy stwierdzi, że taka przesłanka zachodzi – prowadzi dalej postępowanie. Jego zakończenie następuje poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. (uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej istotę sprawy) lub na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a. (stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa i wskazanie powodów nieuchylenia decyzji – upływ czasu lub okoliczność, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej). Uznanie zatem przez organ, zgodnie z wnioskiem podmiotu ubiegającego się o wznowienie, że istnieje przesłanka wznowienia wymieniona w art. 145 § 1, 145a lub 145b k.p.a., nie oznacza automatycznie uchylenia wydanej uprzednio decyzji źródłowej. W rozpoznawanej sprawie co już zostało przez Sąd wskazane, organ przyjął, że nie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. już na etapie wstępnym, co narusza art. 149 § 3 k.p.a., a ponadto nie dokonał wszechstronnej analizy powołanych przez skarżącego dowodów, co narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., obligujące organy do zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Te okoliczności – tj. stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkują uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i ocenie czy zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 k.p.a. pomocne mogą okazać się również wskazania zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 14 marca 2017 r., II SA/Rz 1392/16, którym Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. W następstwie tego wyroku zapadła decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. umarzająca postępowanie w sprawie zatrzymania ZP prawa jazdy, która była wskazywana przez skarżącego jako podstawa wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. W wyroku tym Sąd zwrócił uwagę na istotne okoliczności – brak wyjaśnienia przez organy, które konkretnie przekroczenia liczby 24 punktów i w jakim czasie zadecydowały o zatrzymaniu skarżącemu dokumentu prawa jazdy, wskazując, ze za naruszenia liczby punktów z lat 2013 – 2014 brak było instrumentów prawnych do orzeczenia wobec skarżącego zatrzymania prawa jazdy, natomiast gdyby przyjąć, że przekroczenie dozwolonej liczby punktów nastąpiło w związku z naruszeniem z dnia 17 marca 2016 r., to rodzą się wątpliwości jak liczyć te punkty, to jest kiedy powinien być przyjęty początek ich naliczania. Uwzględniając oczywiście fakt, że wznowienie postępowania w niniejszej sprawie dotyczy cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, nie zaś zatrzymania prawa jazdy, Sąd zwraca jednak uwagę na złożoność stanu faktycznego w niniejszej sprawie, istnienie szeregu decyzji, w tym niektórych zapadających jako konsekwencje wcześniej wydanych, co uzasadnia konieczność bardzo wnikliwej analizy przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. Jednocześnie zauważyć należy, że nie są trafne wywody organu dotyczące uchybienia 1-miesiecznego terminu do złożenia podania o wznowienie. Jak wynika z treści pisma skarżącego z dnia 11 października 2017 r., nazwanego "wnioskiem o wznowienie postępowania", intencją ZP było uruchomienie postępowania o wznowienie z urzędu w związku z wydaniem przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zatrzymania ZP dokumentu prawa jazdy. Z pisma tego wynika również, że skarżący świadomy był faktu upływu 1-miesiecznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a jego pismo miało jedynie charakter inicjujący działania organu. Sąd przychyla się do stanowiska skarżącego w tym zakresie, podzielając tym samym przytoczone w skardze poglądy doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którymi niezachowanie przez stronę 1-miesięcznego terminu do wznowienia nie może być przyczyną odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy żądanie strony jest uzasadnione istnieniem takiej przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a., która umożliwia wznowienie postępowania z urzędu. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach obejmujących wpis od skargi, koszty zastępstwa procesowego oraz opłatę od pełnomocnictwa Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a.