II SA/Rz 133/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 30 listopada 2021 r. w przedmiocie nałożenia kwarantanny I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącej A. K. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. K. (dalej zwana: Skarżącą) reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego – matkę D. K. jest czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej zwany: PPIS, Organem) o objęciu A. K. kwarantanną. Z akt administracyjnych wynika, że małoletnia A. K. została objęta kwarantanną w okresie od 30 listopada 2021 r. do 6 grudnia 2021 r. w związku z narażeniem na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 w szkole. W dniu 1 grudnia 2021 r. D. K. działając jako przedstawiciel ustawowy małoletniej córki A. K. złożyła do PPIS w [...] wniosek o wydanie decyzji administracyjnej oraz zaświadczenia w związku ze skierowaniem córki na kwarantannę. We wniosku tym wskazała, że informację o objęciu córki kwarantanną uzyskała za pośrednictwem dyrektora szkoły, do której uczęszcza jej córka. D. K. wniosła o niezwłoczne przesłanie decyzji administracyjnej dotyczącej nałożenia obowiązku kwarantanny, stosownie do dyspozycji przepisów art. 33 ust. 1 w zw. z ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ewentualnie, w razie braku wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie lub w zakresie, którego nie będzie ww. decyzja wyjaśniać - uzasadnienie faktyczne i prawne przedmiotowej decyzji. Ponadto na podstawie art. 217 § 1 w zw. z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej zwana w skrócie: "k.p.a.") wniosła o wydanie zaświadczenia, zawierającego urzędowe potwierdzenie lub wyjaśnienie okoliczności i faktów podanych w ww. wniosku. D. K. wskazała, że jej interes prawny wynika z faktu, iż jej dziecko zostało skierowane na kwarantannę, bez otrzymania w tym zakresie decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy zachodzi ryzyko, iż zastosowanie wobec jej dziecka kwarantanny nie miało podstaw faktycznych i/lub prawnych, a co za tym idzie, służyć jej będą roszczenia związane z bezprawnym pozbawieniem mojego dziecka wolności, w tym swobody przemieszczania się. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 9 grudnia 2021 r. nr PSE.967.1.1.112.2021 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wyjaśnił, że podstawą prawną nałożenia obowiązku kwarantanny jest § 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2021 r. poz. 861 ze zm.; dalej zwane w skrócie: Rozporządzeniem RM), zgodnie z którym nałożenie obowiązku kwarantanny nie wymaga wydania decyzji administracyjnej (jest czynnością materialno-techniczną) oraz precyzuje formę przekazywania informacji o objęciu obowiązkiem kwarantanny (np. telefonicznie). Organ podał, że ww. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069; dalej zwana w skrócie: u.z.ch.z.l.). W dalszej kolejności PPIS w [...] odniósł się do wniosku o wydanie zaświadczenia i poinformował D. K., że: w dniu 30 listopada 2021 r. ok. godz. 11:50 zostało przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne w odniesieniu do małoletniej A. K. w związku z narażeniem na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 w Zespole Szkół [...]; dochodzenie epidemiologiczne dotyczące osób zakażonych oraz powiązane z nimi wywiady epidemiologiczne osób narażonych na zakażenie w związku z kontaktem z osobą zakażoną objęte są Rejestrem Zachorowań na Covid-19 sygn. PSE.9027.10.poz.[...]; w ramach dochodzenia epidemiologicznego przeprowadzonego w stosunku do osoby zakażonej ustalono jej kontakty z innymi osobami, daty ostatniego dnia styczności z innymi dziećmi ze szkoły. Na podstawie ww. danych A. K. została uznana za narażoną na kontakt z przypadkiem potwierdzonym (osobą chorą) w dniu 26 listopada 2021 r. i została objęta obowiązkiem kwarantanny w okresie od 30 listopada 2021 r. do 6 grudnia 2021 r. Organ wyjaśnił ponadto, że dane o zachorowaniu dziecka uczęszczającego do szkoły wpłynęły do Organ w dniu 30 listopada 2021 r. i były podstawą do przeprowadzenia tego samego dnia dochodzenia epidemiologicznego, w wyniku którego nałożono kwarantannę na osoby ze styczności z osobą zakażoną, w tym na A. K. Organ wskazał, że na podstawie art. 32 u.z.ch.z.l może żądać udzielenia niezbędnych informacji m.in. od dyrekcji placówki oświatowej, do której uczęszcza zakażone dziecko, celem podjęcia czynności mających na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń. W ramach prowadzonego dochodzenia epidemiologicznego nie zawiadamia się o "wszczęciu postępowania epidemiologicznego", a jedynie powołując się na ww. przepisy oraz dane o zakażeniu podejmuje się niezwłocznie czynności ograniczające szerzenie się choroby zakaźnej. Ponadto wyjaśnił, że dane A. K., jako osoby narażonej na zakażenie w związku ze stycznością z osobą chorą, zostały przekazane do Organu w dniu 30 listopada 2021 r., w formie informacji elektronicznej zawartej w Systemie Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej. PPIS w [...] poinformował także, że na podstawie ww. przepisów ustawy nie przekazano informacji, o których mowa w art. 14 rozporządzenia 2016/679 (RODO). Zadaniem publicznym realizowanym przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest zadanie z zakresu zdrowia publicznego, tj. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych. Wobec powyższego Organ wskazał, że decyzja administracyjna o nałożeniu obowiązku kwarantanny w stosunku do A. K. nie zostanie wydana, zgodnie z ww. przepisami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, D. K. - przedstawiciel ustawowy córki A. K.– zarzuciła: 1. rażącą sprzeczność czynności z prawem tj. przepisami art. 34 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l, które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej - brak wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kwarantanny; 2. naruszenie przepisu art. 32 u.z.ch.z.l, poprzez brak zweryfikowania uzyskanych informacji i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, w ramach obowiązkowego w takim wypadku dochodzenia epidemiologicznego; 3. objęcie Skarżącej A. K. kwarantanną mimo braku posiadania przez Organ skonkretyzowanych i wiarygodnych danych o jej kontakcie z osobą podejrzaną o zachorowanie/zakażenie na SARS-CoV-2, czasie i miejscu tego kontaktu, prawdopodobieństwie zakażenia oraz wiarygodności rozpoznania zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności o objęciu kwarantanną w dniach od 30 listopada 2021 r. do 6 grudnia 2021 r.; zasądzenie od Organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że do dnia 29 grudnia 2021 r. w stosunku do Skarżącej małoletniej nie wydano decyzji administracyjnej o objęciu jej kwarantanną, mimo złożonej pisemnie przez matkę małoletniej prośby o wydanie takiej decyzji. Zdaniem Skarżącej brak wydania decyzji administracyjnej wynika z zastosowania przez Organ niezgodnego z ustawą oraz przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i Konstytucji RP przepisu rozporządzenia Rady Ministrów, o tym że: "decyzji nie wydaje się" (§ 5 ust. 1 Rozporządzenia RM). Zdaniem Skarżącej ww. przepis jest sprzeczny z przepisami ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, kodeksem postępowania administracyjnego oraz Konstytucją RP. Skarżąca podniosła, że przepis art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l wymaga nałożenia kwarantanny lub jej przedłużenia w drodze decyzji administracyjnej, co znajduje potwierdzenie w samej treści ww. przepisu, który zdaniem Skarżącej powinien być odczytywany w świetle zasady załatwiania spraw administracyjnych tj. dotyczących skonkretyzowania praw i obowiązków, wobec oznaczonych osób, w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 k.p.a.), chyba że wyraźny przepis ustawy stanowi inaczej; zasady dwuinstancyjności rozpoznawania spraw administracyjnych (art. 15 k.p.a.), będącej następstwem konstytucyjnej zasady zaskarżalności wszelkich "orzeczeń i decyzji" (art. 78 Konstytucji RP). Skarżąca wyjaśniła, że wniosek prezentowany w skardze znajduje bezpośrednie wsparcie w treści pozostałych przepisów ustawowych, odnoszących się do zwalczania chorób zakaźnych, m.in. art. 33 ust. 1 ww. ustawy, potwierdzają go przedstawiciele doktryny oraz stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich. Skarżąca podkreśliła ponadto, że przed datą wejście w życie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, na jakie powołują się aktualnie organy inspekcji sanitarnej, iż: "w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (...) Decyzji organu nie wydaje się" wiele organów inspekcji sanitarnych nie miało wątpliwości, że w przypadku art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje te były zaskarżane w toku instancji, a następnie kontrolowane przez sądy. Na potwierdzenie swojego stanowiska Skarżąca powołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych. W dalszej kolejności podkreśliła, że przepis § 5 ust. 1 Rozporządzenia, co najmniej w zakresie w jakim stanowi, że: "decyzji nie wydaje się" został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, co godzi w wolność poruszania się po terytorium kraju (art. 52 Konstytucji RP), choć sprzeczność aktu wykonawczego z ustawą, polega w niniejszym przypadku na sprzeczności trybu nakładania kwarantanny, a nie jej przesłanek (jak w przypadku kwarantanny dla osób przekraczających granice). Zdaniem Skarżącej kwarantanna, zgodnie z ustawą, powinna była zostać nałożona na Skarżącą w formie decyzji administracyjnej, zatem skoro tego nie uczyniono, a jedynie nałożono kwarantannę w drodze czynności materialno-technicznej doszło do rażącego naruszenia prawa. Skarżąca podniosła, że nakładanie na osoby zdrowe kwarantanny, w drodze decyzji administracyjnej z możliwością jej zaskarżenia tylko do organu II instancji mogłoby zostać uznane za sprzeczne z Konstytucją RP, jako naruszające wymóg ustanowiony przez art. 41 ust. 2 Konstytucji RP, w kontekście norm Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Potwierdzają to przedstawiciele doktryny, z odwołaniem do dorobku orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz regulacji Konwencji. Gwarancje wynikające z art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zostały naruszone, poprzez wprowadzenie aktem wykonawczym możliwości pozbawienia wolności (w rozumieniu konstytucyjnym), w trybie czynności materialno-technicznej organu inspekcji sanitarnej, bez możliwości nie tylko "niezwłocznego" skontrolowania tego przez sąd oraz przez organ II instancji, czyli z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Końcowo wskazała, że Organ naruszył przepis art. 32 u.z.ch.z.l, gdyż nie dokonał wymaganej nim weryfikacji otrzymanych informacji, ani samodzielnej ich oceny merytorycznej. Nie ustalono ponadto, czy Skarżąca miała jakikolwiek istotnie epidemiologicznie, co do czasu oraz okoliczności kontakt z osobą podejrzaną o zakażenie, czy też zachorowanie na SARS-CoV-2, co sprawia, że jej kwarantanna była efektem zupełnie arbitralnych i chaotycznych działań Organu. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi w całości. PPIS odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że Rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisach art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy, zatem działalność organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, które w stanie epidemii wywołanej zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 uregulowały w sposób szczególny w drodze rozporządzenia kwestię nakładania obowiązku kwarantanny na osoby narażone. Ocena czy ww. przepisy wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ww. ustawy są zgodne z innymi aktami prawnymi i Konstytucją RP nie leży w kompetencjach organu administracji publicznej. Sytuacja epidemiologiczna w Polsce po ogłoszeniu stanu epidemii, tj. tysiące zakażeń wirusem SARS-CoV-2 i potrzeba objęcia dużej liczby osób narażonych na zakażenie obowiązkiem kwarantanny wymusiła na ustawodawcy zmianę regulacji prawnych w tym zakresie, gdyż zaistniała konieczność zastosowania na niespotykaną dotychczas skalę kwarantanny, jako środka zapobiegającego szerzeniu się choroby zakaźnej. Zmiany te umożliwiły Państwowej Inspekcji Sanitarnej prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i adekwatną do warunków reakcję na zmieniającą się sytuacją epidemiologiczną. Z uwagi na dynamikę rozprzestrzeniania się zakażeń wirusem SARS-CoV-2 objęcie obowiązkiem kwarantanny ma tylko wtedy sens, gdy zostanie on zastosowany w czasie jak naj szybszym od dowiedzenia się o potrzebie jego nałożenia, tj. od daty ostatniego narażenia. Ocena czy doszło do narażenia na zakażenie i w jakich okolicznościach dokonywana jest podczas dochodzenia epidemiologicznego (według definicji ustawowej zawartej w art. 2 pkt 8 u.z.ch.z.l dochodzenie epidemiologiczne to wykrywanie zachorowań, czynnika etiologicznego oraz określanie przyczyn, źródeł, rezerwuarów i mechanizmów szerzenia się choroby zakaźnej lub zakażenia). Jest to postępowania niesformalizowane i nie można go utożsamiać z postępowaniem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona w całości. Na wstępie należy wyjaśnić, iż Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z uwagi na przedmiot skargi należy tu dodać, że w myśl art. 146 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem PPIS w [...] w odpowiedzi na skargę wyraził zgodę na zastosowanie tej regulacji, o co zawnioskowała wyraźnie skarżąca strona. Realia faktyczne i prawne tej sprawy są analogiczne z tymi, które stanowiły przedmiot rozważań WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 18 maja 2022 r. wydanym w sprawie o sygn. II SA/Rz 22/22, CBOSA. Wyrażone w nim stanowisko, jako słuszne bo odpowiadające prawu, skład orzekający WSA w całości podziela i uznaje za własne. Zarówno z akt przedstawionych Sądowi, jak również z treści skargi i odpowiedzi na skargę wynika, że w stosunku do Skarżącej nie wydano decyzji o nałożeniu na nią kwarantanny na okres od 30 listopada 2021 r. do 6 grudnia 2021 r. PPIS w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w jego piśmie z dnia 9 grudnia 2021 r. o braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu obowiązku kwarantanny. Przedstawiciel ustawowy Skarżącej o fakcie objęcia kwarantanną został poinformowany, przez samą małoletnią. W sprawie nie jest więc kwestionowane, że w stosunku do Skarżącej nie wydano decyzji o nałożeniu obowiązku odbycia kwarantanny. Przyznaje to PPIS w odpowiedzi na skargę. Sąd podzielił stanowisko wyrażane w orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie, że objęcie Skarżącej w takim trybie przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 27 lipca 2020 r., III SA/Gl 319/20; WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2020 r., IV SA/Wr 284/20; z WSA w Warszawie z 20 lipca 2021 r., V SA/Wa 2022/21, dostępne w Internecie; por. też S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, ss. 33-34). Skarżąca strona zachowała termin, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a., gdyż o objęciu kwarantanną dowiedziała się dnia 30 listopada 2021 r., a skargę wniosła do Organu dnia 30 grudnia 2021 r. Ten dzień uzyskania wiedzy o nałożeniu obowiązku potwierdził PPIS w odpowiedzi na skargę. Wniosek PPIS o oddalenie skargi nie został przez WSA uwzględniony. Otóż przepisy rozporządzenia z 2021 r. nie regulują ani przesłanek objęcia kwarantanną, ani kategorii osób jej podlegających. Wyczerpującą regulację w tym zakresie zawierają przepisy u.z.ch.z.l. Stosownie do art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.ch.z.l.), która - zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 u.z.ch.z.l. - jest odosobnieniem osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Zatem art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., w tym kierowania na kwarantannę. Zasady tej nie zmienia art. 33 ust. 3a u.z.ch.z.l., dodany z dniem 1 kwietnia 2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Sąd podziela stanowisko, w myśl którego przywołany przepis nie pozwala na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (przez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia / ogłoszenia) adresatowi (por. J. Piecha [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27). Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Jak zauważono w wyroku NSA z dnia 8 września 2021 r. o sygn. akt II GSK 793/21, wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy. W związku z tym - odnosząc się do charakteru decyzji o nałożeniu kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. - NSA stwierdził, że decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. NSA zauważył, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.ch.z.l. nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku – zdaniem NSA - pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także art. 35 ust. 1 u.z.ch.z.l., który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ust. 1 u.z.ch.z.l. Skoro zatem w art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1 u.z.ch.z.l., to nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej. Sąd rozpoznając sprawę niniejszą podziela stanowisko sądów administracyjnych co do tego, że powołany przez PPIS przepis § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia RM nie mógł dokonać w tym zakresie modyfikacji przepisu ustawowego w zakresie dotyczącym trybu nakładania obowiązku kwarantanny. Należało bowiem zauważyć, że rozporządzenie RM z dnia 6 maja 2021 r. zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 u.z.ch.z.l. Przepisy te upoważniały Radę Ministrów – w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaju stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a u.z.ch.z.l.). W rozporządzeniu tym można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 u.z.ch.z.l.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 lutego 2022 r., sygn. I SA/Po 1022/21 oraz w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2022r. II SA/Rz 175/22, że wprowadzone w § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021r. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 u.z.ch.z.l. Sąd podziela także stanowisko doktryny, przytoczone w powołanym wyroku, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.ch.z.l. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne – w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas u.z.ch.z.l., instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278). Należy ponadto podkreślić, że niewątpliwie nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi władczą ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Wszelkie zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., K36/06; z 5 lutego 2008 r., K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., P 23/07; z 19 maja 2009 r., K 47/07; z 7 marca 2012 r., K 3/10). Także w myśl art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej jako: EKPCz) każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo m.in. zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi. Przy tym każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem (art. 5 ust. 4 EKPCz). Podobnie art. 41 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ponadto każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze Konstytucji RP). W ramach gwarantowanej w art. 41 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 4 EKPCz procedury sądowej kontroli legalności zastosowanego środka noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 EKPCz, musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości detencji, tak od strony jej podstaw faktycznych, jak i prawnych (por. P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 212, i tam przywołane wyroki ETPCz). W tym kontekście należy zauważyć, że skutkiem pośrednim regulacji wprowadzonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia RM było pozbawienie, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tym konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Należy także podnieść - na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 19 października 2021 r. (sygn. akt II GSK 663/21) – że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (zob.: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., K 40/97, publ. OTK 1998/2/12). W przywołanym powyżej wyroku NSA podkreślił, że nie można negować, że celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b u.z.ch.z.l. była ochrona zdrowia, ale żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (zob.: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, LEX nr 3207608). W związku z powyższym Sąd stwierdził, że § 5 ust. 1 rozporządzenia RM w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.ch.z.l., naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych względów Sąd – podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) – był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021r. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, i tam przywołane orzeczenia NSA; L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, ss. 316 i nast.). Sąd uznał więc, że sposób nałożenia na Skarżącą obowiązku kwarantanny z pominięciem wydania wobec Strony decyzji administracyjnej stanowił o istotnym naruszeniu art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l., który wyznacza zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązku kwarantanny uwzględniając przy tym, że z racji obligatoryjnego charakteru obowiązku podlegania przez Skarżącą kwarantannie na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.zl., decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Jak wskazano bowiem w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu o sygn. II GSK 793/21, decyzja winna konkretyzować obowiązek poddania się kwarantannie w stosunku do adresata. Wobec powyższego Sąd na podstawie powołanego wyżej art. 146 P.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, jako naruszającej prawo. Natomiast na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd na rzecz Skarżącej zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, stanowiących w niniejszej sprawie równowartość wpisu sądowego w wysokości 200 zł.