II SA/Rz 1332/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania J. M. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podstawa prawna postanowienia organu II instancji wskazuje art. 104, art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290). Wskazaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją gazową, zewnętrzną doziemną instalacją gazową i elektryczną oraz budowę przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego na działkach nr ewid. 104/11 i 104/5 w miejscowości T., gmina [...]. W dniu 5 września 2017 r. J. M. wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Wojewoda [...] w dniu [...] października 2017 r. wydał dwa postanowienia. Jednym z nich odmówił J. M. przywrócenia terminu do wniesienia przedmiotowego środka zaskarżenia, natomiast drugim stwierdził jego niedopuszczalność. Organ podniósł, że w orzecznictwie sądowym i doktrynie jednolicie przyjmuje się, że podmiot uznany za stronę może wnieść odwołanie w ustawowym czternastodniowym terminie, który liczy się od daty doręczenia tej stronie decyzji. Z kolei podmiot, któremu nie doręczono decyzji jako stronie może wnieść odwołanie jedynie w terminie otwartym dla którejkolwiek ze stron. Niezaskarżenie decyzji w terminie przez podmioty, którym przyznano status stron postępowania administracyjnego skutkuje tym, że decyzja taka staje się ostateczna, co wyłącza możliwość wniesienia od niej odwołania przez podmiot nie mający takiego statusu. Stronie, która nie brała udziału w postępowaniu, a twierdzi, że przysługuje jej w sprawie przymiot strony i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy była już ona ostateczna, przysługuje natomiast wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. uzyskała przymiot ostateczności z dniem 31 sierpnia 2017 r., a zatem ostatnim dniem na skuteczne złożenie odwołania był 30 sierpnia 2017 r., tymczasem odwołanie J. M. nadane zostało w placówce pocztowej dnia 5 września 2017 r., a zatem już po upływie terminu otwartego dla stron postępowania. Wojewoda podniósł, że wniesienie odwołania od decyzji przez podmiot nie biorący udziału w postępowaniu po upływie terminu na dokonanie tej czynności jest niedopuszczalne, bowiem dotyczy decyzji ostatecznej. Powyższe obliguje zaś do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności takiego odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. J. M. złożył skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Z ostrożności procesowej skarżący wniósł o wydanie merytorycznego orzeczenia poprzez rozpoznanie wniesionego odwołania, zmianę decyzji organu I instancji i orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. J. M. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia tj.: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 123 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia bez wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w szczególności przyjęcie, że jego odwołanie jest niedopuszczalne podczas, gdy złożył je w terminie 14 dni od dnia uzyskania wiadomości o wydaniu przez Starostę [...] decyzji w sprawie, 2) art. 28 K.p.a. przez pobawienie przymiotu strony postępowania mimo, że wykazał, z czego wywodzi swoje uprawnienie; poza tym został uznany za stronę postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, 3) art. 10 § 1 K.p.a. przez pozbawienie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a w konsekwencji pozbawienie możliwości wypowiedzenia się, zgłaszania zastrzeżeń, wątpliwości, uwag, 4) art. 134 w zw. z art. 58 § 1, § 2 K.p.a. poprzez pominięcie i wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z uwagi na upływ terminu w tym zakresie, podczas gdy wniósł o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności w ciągu 7 dni od uzyskania wiedzy o wydaniu przez Starostę [...] decyzji w sprawie. Z ostrożności procesowej J. M. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia: 1) art. 34 ust. 4 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, gdy w sprawie brak jest prawomocnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego oraz załącznika w postaci projektu budowlanego, 2) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, gdy dla przedmiotowego zamierzenia nie zapewniono dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że postanowienie wydawane w oparciu o art. 134 K.p.a. ma procesowy charakter i nie może rozstrzygać kwestii merytorycznych. Tym samym brak jest podstaw do oceny prawidłowości wydania decyzji kwestionowanej odwołaniem skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w zakresie swej kognicji kontroluje wydane przez organ administracji publicznej postanowienia kończące postępowanie, na co wskazuje treść art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Dokonuje tego stosując kryterium zgodności z prawem, a to z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., tylko stwierdzenie naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c) obliguje do uchylenia kontrolowanego postanowienia. Przedmiot oceny w niniejszym postępowaniu stanowiło postanowienie Wojewody [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania J. M. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dla M. A. Decyzja ta nie została doręczona skarżącemu, bowiem organ prowadzący to postępowanie nie uznał go za jego stronę. Natomiast żadna z osób uznanych za taką stronę, a której doręczono decyzję nie skorzystała z możliwości jej zaskarżenia w czternastodniowym terminie wynikającym z brzmienia art. 129 § 2 K.p.a. Tym samym, decyzja ta z dniem 31 sierpnia 2017 r. uzyskała status ostatecznej i od tego momentu możliwe jest jej zakwestionowanie tylko w drodze nadzwyczajnych środków zaskarżenia, o czym stanowi art. 16 K.p.a. W orzecznictwie sądowym, które Sąd w niniejszym składzie podziela przyjmuje się, że strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. [tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 24.11.2010r. II OSK 1762/09, z dnia 16.07.2002 r. II SA 2230/00]. J. M. złożył odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia dnia 5 września 2017 r., a więc już wtedy, kiedy stronom postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę dla M. A. upłynął termin do zaskarżenia kończącej to postepowanie decyzji, a zatem, gdy była już ona ostateczna. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Wojewoda [...] odmówił wymienionemu przywrócenia terminu do złożenia przedmiotowego środka zaskarżenia. W myśl art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z mocy brzmienia art. 144 K.p.a., regulacja ta ma również odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Wskazany art. 134 K.p.a. nakłada na organ wyższego rzędu, do którego wpłynął określony środek zaskarżenia (odwołanie, zażalenie) obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, po pierwsze, w zakresie dopuszczalności takiego środka, a po drugie w przedmiocie jego terminowości. Dopiero spełnienie powyższych warunków formalnych skutkuje obowiązkiem merytorycznego rozpoznania sprawy objętej środkiem zaskarżenia. Przyczyny owej niedopuszczalności mogą mieć bądź charakter podmiotowy bądź też przedmiotowy. Do tych ostatnich zaliczać będzie się, w ocenie Sądu, sytuacja, kiedy odwołanie zostaje złożone przez osobę, która przypisuje sobie status strony postępowania, lecz za taką nie uznał jej organ prowadzący określone postępowanie, przy czym decyzja na skutek niezaskarżenia przez ustalone strony tego postępowania stała się już ostateczna. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, gdzie podkreśla się, że sam fakt złożenia odwołania przez podmiot mający przekonanie o posiadaniu przymiotu strony po upływie terminu dla stron postępowania nie powoduje, że decyzja objęta odwołaniem "odzyskuje" przymiot nieostateczności. Merytoryczne zaś rozpoznanie środka zaskarżenia w takiej sytuacji stanowi niewątpliwie rażące naruszenie prawa kwalifikujące do stwierdzenia nieważności wydanej w takich warunkach decyzji odwoławczej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 13.01.2017 r. II SA/Łd 565/16, z14.03.2011 r. II SA/Łd 1299/10, wyrok wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 9.08.2007 r. II SA/Bk 358/07). Skoro więc w okolicznościach sprawy nie ma wątpliwości, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. uzyskała z dniem 31 sierpnia 2017 r. przymiot ostateczności, to zasadnym było stwierdzenie przez Wojewodę [...], że złożone od niej 5 września 2017 r. przez J. M. odwołanie jest niedopuszczalne. Z tej przyczyny skarga wymienionego na to postanowienie jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Jednocześnie, skoro z przyczyn formalnych, niemożliwa była kontrola prawidłowości decyzji Starosty [...], to Sąd nie mógł dokonać analizy, czy ustalony w poprzedzającym ją postępowaniu krąg stron był właściwy czy też nie.