II SA/Rz 1336/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] września 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu [...] maja 2020 r. M.H. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem – M. K. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił przyznani skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji podał, że M.K. jest kawalerem i nie ma dzieci. Mieszka z babką i siostrą, jednakże stan ich zdrowia uniemożliwia sprawowanie opieki. Ustalono, że ojciec M.K. nie żyje, a jego matkę postanowieniem sądu powszechnego pozbawiono władzy rodzicielskiej do czasu osiągniecia pełnoletności syna i nie jest znane jej aktualne miejsce zamieszkania oraz sytuacja zdrowotno – bytowa. Zdaniem organu, osiągniecie pełnoletności przez M.K. nie skutkowało pozbawieniem władzy rodzicielskiej przez rodziców nad dzieckiem, a jedynie do utraty tej władzy. W konsekwencji brak jest podstaw prawnych do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż żyje matka M.K., która jest spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Przepis art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.", uprawnia inne osoby niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki jedynie w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki jest niepełnoletnia. Taka sytuacja nie ma natomiast miejsca w opisywanej sprawie. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji argumentując, że jest jedyną osobą, która obiektywnie może sprawować opiekę nad bratem, wobec czego odmowe przydania świadczenia pielęgnacyjnego uznać należy za niezasadną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) zwana dalej w skrócie K.p.a., utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy [...]. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że M.K. posiada matkę, która nie została pozbawiona praw rodzicielskich oraz nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem w świetle przepisów może wykonywać obowiązek alimentacyjny. Organ I instancji zasadnie uznał, że skarżąca będąca siostrą osoby wymagającej opieki nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M.H. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." oraz art. 17 u.ś.r. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnym uznaniem, że nie jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że H.K. nie została pozbawiona władzy rodzicielskiej nad synem, podczas gdy z informacji uzyskanej z Sądu Rejonowego w [...], znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 1983 r. została pozbawiona władzy rodzicielskiej nad synem. W tej sytuacji skarżąca – jako osoba spokrewniona z bratem – niewątpliwie należy do kręgu podmiotów, które mogą skutecznie ubiegać się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 ust. zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374). Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że decyzje obydwu instancji naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...], mocą której odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie ma sporu, co do tego, że M. K. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej opieki ze względu na dysfunkcję narządu wzroku, co potwierdza plik orzeczeń Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w aktach administracyjnych. Dokumentem, który stwierdza wadę wzroku M. K. co najmniej od 13 roku życia jest karta informacyjna leczenia szpitalnego w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w [....], z dnia [...] grudnia 1984 r. Sąd Rejonowy w [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. poinformował, że H. K. postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia [...] czerwca 1983 r. sygn. akt [...] została pozbawiona władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem M. K. do czasu jego pełnoletności. Postanowieniem z dnia [...] września 1983 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich ustanowił dla małoletnich J. K., M. K. i M. K. opiekunów prawnych w osobach J. i T. K. (dziadków ojczystych) i zobowiązał ich do składania rocznych sprawozdań ze sprawowanej opieki począwszy od grudnia 1983 r. Z § 1 umowy nr 13/82 z dnia 1 września 1982 r. wynika, że J. i T. K. byli rodziną zastępczą dla M. K.. Ojciec M. K. zmarł [...] lutego 1977 r., co potwierdza znajdująca się kserokopia wyciągu aktu zgonu nr [...] USC w [....]. Podstawą materialnoprawną zaskarżonych decyzji jest art. 17 u.ś.r. Stosownie do powołanego art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 a u.ś.r., osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. Organy orzekające uznały, że siostra M. H., sprawująca faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym bratem w stopniu znacznym nie może mieć ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tej przyczyny, że żyje matka M. K. W tej sytuacji siostra zobowiązana w dalszej kolejności nie może korzystać z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdza, że H. K. żyje, ale nie utrzymuje kontaktu z dziećmi, nie wiedzą, gdzie aktualnie zamieszkuje ich matka. Nie jest też znana sytuacja życiowa i zdrowotna. W stanie faktycznym sprawy nie bez znaczenia jest też fakt, że matka zerwała więzy ze swoimi małoletnimi dziećmi, dla których rodzinę zastępczą stworzyli dziadkowie. Z wywiadu środowiskowego wynika, J. K., która wspólnie z mężem tworzyła rodzinę zastępczą ma 97 lat i sama ze względu na znaczny stopień niepełnosprawności sama wymaga opieki, którą wykonuje w stosunku do niej również skarżąca. Skarżąca opiekuje się też niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą J. K. Jeszcze jedna istotna okoliczność stanu faktycznego zwraca uwagę, że od czasu ustanowienia rodziny zastępczej, J. K. (babka) i jej dwoje niepełnosprawnych w stopniu znacznym wnucząt zamieszkują razem w S. przy ul. K. W sprawie nie budzi wątpliwości, że faktyczną opiekę nad bratem sprawuje skarżąca, która jest osobą zaliczoną do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji. Zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z faktów również ustalonych przez organy wynika, że opieki tej nie może sprawuje matka, gdyż nie jest znane jej miejsce pobytu. Ponadto matka nie opiekowała się trójką małoletnich dzieci, które zostały umieszczone w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Zatem formalne istnienie matki, której miejsce pobytu nie jest znane nie może stanowić podstawy dla uznania sprawowanej przez skarżącą, jako jedynie stanu faktycznego, który nie konkretyzuje się w stanie prawnym określonym przez art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd podziela stanowisko orzecznictwa, że wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (wyroki z: 5.11.2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14; z 13.11.2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14; z 21.06.2017 r., sygn. akt I OSK 829/16; z 12.05.2017 r., sygn. akt I OSK 328/16; 21.06.2017 r., sygn. akt I OSK 829/17 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). Poglądy te znalazły się w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 191/20 (dostępny j.w.), które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela. W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i uniemożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko, w sytuacji gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W przedmiotowej sprawie odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, która sprawuje faktyczną opiekę nad chorym bratem, siostrą i babką (każdy z nich ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności) w imię literalnej wykładni powoływanych przepisów, pozostaje w całkowitej sprzeczności z opisanym wyżej celem ustawy i musi zostać ocenione, jako rażąco niesprawiedliwe. Skarżąca jest osobą obowiązaną względem wymagającego opieki brata do alimentacji, a w zaistniałych okolicznościach jedyną osobą zapewniającą realną pomoc, która jak wykazał przeprowadzony wywiad środowiskowy wykonywana jest w sposób bardzo dobry z dużym poświęceniem i zaangażowaniem. Sąd zwraca też uwagę, że brak wspólnego zamieszkiwania nie jest negatywną przesłanką do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy opieka ta jest faktycznie sprawowana. Fakt sprawowania opieki nie jest kwestionowany przez organy orzekające i znajduje potwierdzenie w treści wywiadu środowiskowego. Sąd nie może zostać obojętny na dokonaną przez organy ocenę. Sprawy tej kategorii należą do spraw o dużej wrażliwości społecznej, której w niniejszej sprawie zabrakło. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy nie do zaakceptowania jest pogląd Kolegium, H. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdy z ustaleń organu I instancji wynika, że nie jest znane miejsce pobytu H. K., a Kolegium nie poczyniło żadnych ustaleń w tym zakresie. W aktach sprawy nie znajduje się materiał dowodowy, który potwierdzałby czynności wyjaśniające na podstawie art. 136 K.p.a. Podkreślenia wymaga jednak, że działanie organu w postępowaniu administracyjnym musi być zgodne z zasadami wyrażonymi w art. 7 K.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasady te w równym stopniu dotyczą organu odwoławczego, który powinien czuwać nad tym, by decyzja kończąca postępowanie opierała się na aktualnym na dzień wydania decyzji stanie prawnym i faktycznym. Na organie administracji ciąży przy tym obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 K.p.a.) wymaga również, by w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu gromadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Ocenić też należy ewentualną możliwość podmiotów uczestniczących w danym postępowaniu, gdy tak jak w niniejszej sprawie skarżąca zajmuje się trzema osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym. Naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. dotyczy sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Mając to wszystko na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzję organów obydwu instancji mając na względzie charakter sprawy, który wymaga wydania decyzji bez zbędnej zwłoki. Wskazania, co do ponownego prowadzenia sprawy wynikają wprost z uzasadnienia wyroku.