II SA/Rz 1338/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. Z. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1338/13 UZASADNIENIE Wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu [...] decyzją Naczelnika Wydziału Komunikacji, Dróg i Transportu Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] skierowano P.Z. na badania psychologiczne z powodu przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, w terminie 30 dni od doręczenia prawomocnej decyzji oraz zobowiązano do przekazania właściwemu staroście oryginału orzeczenia psychologicznego. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że podstawą wydania decyzji było uzyskanie od uprawnionego organu wniosku o skierowanie z powodu przekroczenia liczby 24 punków otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. W okresie od 4 kwietnia 2012 r. do 6 marca 2013 r. liczba punktów karnych ustalona przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wyniosła 29. Z decyzją tą nie zgodził się P.Z., składając od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odwołaniu stwierdził, że w jego sprawie naruszono art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Podkreślił, że zaświadczeniem z dnia 20 czerwca 2013 r. udokumentował odbycie szkolenia określonego w art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym; złożył je do organu Policji, który zainicjował postępowanie administracyjne. Doszło zatem do zmniejszenia liczby punktów karnych o 6; odpadła tym samym przesłanka posiadania przekroczonych 24 punktów karnych. Przepis § 8 ust. 6 cyt. rozporządzenia, który stoi na przeszkodzie w odliczeniu punktów, jest nielegalny z powodu wydania go przez Ministra z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 130 ust. 4 pkt 5 Prawa o ruchu drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwane dalej SKO lub Kolegium decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013. r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 99 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z § 6 ust.1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii oraz szczegółowych warunków i trybu kierowania na badania lekarskie lub badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu (Dz.U. z 2013 r., poz. 9)w pkt 1 uchyliło decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2013r. w części ustalającej termin stawienia się na badania psychologiczne i określiło ten termin na 1 miesiąc od doręczenia decyzji Kolegium; w pkt 2 uchyliło zaskarżoną decyzję w części nakładającej obowiązek przekazania orzeczenia psychologicznego właściwemu staroście i określiło obowiązek przekazania tego orzeczenia Staroście Powiatu [...] w terminie 3 miesięcy od doręczenia decyzji Kolegium; w pkt 3 w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że kluczowe znaczenie dla sprawy ma treść art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy stanowiącego, że starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Stosownie do § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii oraz szczegółowych warunków i trybu kierowania na badania lekarskie lub badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu (Dz.U. z 2013 r., poz. 9), zwanego dalej r.k.r., starosta wydaje skierowanie na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu niezwłocznie po uzyskaniu od administratora centralnej ewidencji kierowców informacji potwierdzających, że kierowca przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Wzór decyzji określa załącznik nr 4 do r.k.r. Postępowanie przed starostą, w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne nie obejmuje prowadzenia postępowania dowodowego co do zasadności uwidocznienia określonej liczby punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, jakich dopuścił się kierowca. Samo uzyskanie przez starostę informacji od właściwego organu - administratora centralnej ewidencji kierowców, obliguje do wydania związanej decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne. Jak bezsprzecznie wynika z pisma Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] (administratora centralnej ewidencji kierowców), P.Z. otrzymał łącznie 29 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Już ten dokument urzędowy obligował Starostę Powiatu [...] do wydania zaskarżonej decyzji. Nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, iż P.Z. złożył do organu Policji prośbę o zmianę (zmniejszenie) liczby punktów uwidocznionych w ewidencji kierowców w związku z odbyciem szkolenia w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego. Do dnia zakończenia postępowania (a § 6 ust. 1 ab initio r.k.r. wymaga od organów dochowania terminu «niezwłocznego») liczba punktów uwidocznionych w ewidencji nie uległa zamianie, a administrator danych ewidencji nie zmodyfikował swojej informacji skierowanej do Starosty Powiatu [....] Przywołane przez stronę rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. Nr 236, poz. 1998 z późn. zm.) już nie obowiązuje. Zaskarżona decyzja podlegała częściowemu zreformowaniu, tzn. w zakresie dotyczącym terminu stawienia się strony na badanie psychologiczne oraz terminu przedstawienia orzeczenia psychologicznego, a także podmiotu obowiązanego do jego przyjęcia. W tym względzie elementy decyzji określone zostały jednoznacznie w § 6 ust. 2 i w załączniku nr 4 do r.k.r. Termin stawiennictwa skierowanego jest terminem miesięcznym (który zgodnie z art. 57 § 1 i 3 k.p.a. nie odpowiada terminowi 30-dniowemu ustalonemu w decyzji I instancji). Liczony jest, w związku ze skorzystaniem przez stronę z kontroli instancyjnej, od doręczenia decyzji II instancji, a więc od wydania decyzji ostatecznej, a nie prawomocnej. Z naruszeniem prawa nie określono w kontrolowanej decyzji terminu na przedstawienie orzeczenia psychologicznego, który wynosi 3 miesiące od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu; oczywiście i tutaj chodzi o decyzję ostateczną, a więc - na tle badanej sprawy - decyzję Kolegium. Błędnie też wskazano podmiot, do którego podlega złożeniu orzeczenie, gdyż organem tym nie jest rodzajowo określony "właściwy starosta", ale konkretny organ - Starosta Powiatu [...] Decyzja nie może w tym zakresie przerzucać ciężaru ustalenia konsekwencji prawnych na stronę postępowania. P.Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając jej naruszenie: 1. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie: art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niepełne przywołanie podstawy prawnej i niekompletne uzasadnienie prawne oraz faktyczne, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i tym samym niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, podczas gdy w niniejszej sprawie dokładna analiza materiału dowodowego i ewentualne uzupełnienie stanu faktycznego w sposób bezsprzeczny wykazałoby, iż liczba posiadanych punktów przez skarżącego w dniu wydania decyzji nie przekraczała 24 na skutek odbycia szkolenia skutkującego zmniejszeniem ilości punktów, - art. 80 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie w oparciu o część materiału dowodowego, iż zaszły okoliczności zezwalające na wydanie zaskarżonej decyzji, z pominięciem innych istotnych okoliczności ujawnionych sprawie, a to okoliczności odbycia szkolenia zmniejszającego ilość punktów, i tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, podczas gdy zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, iż wskazane wyżej okoliczności zostały udowodnione, 2. naruszenie art. 99 ust. 1 pkt. 3 lit. b ustawy poprzez przyjęcie, iż odwołujący przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, podczas gdy liczba posiadanych punktów przez skarżącego w dniu wydania decyzji nie przekraczała 24 na skutek odbycia szkolenia skutkującego zmniejszeniem ilości punktów i brak było podstaw do zastosowania ww. przepisu w odniesieniu do skarżącego, 3. § 6 ust. 2 pkt 1 lit. b r.k.r. poprzez przyjęcie, iż skarżący przekroczył liczbę 24 punktów, podczas gdy skarżący | odbył szkolenie skutkujące zmniejszeniem ilości punktów posiadanych przez niego i na dzień wydania decyzji liczba posiadanych przez niego punktów nie przekraczała 24, 4. błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez pominięcie okoliczności odbycia przez skarżącego szkolenia skutkującego zmniejszeniem ilości punktów posiadanych przez skarżącego, podczas gdy okoliczność ta winna zostać wzięta pod uwagę przedmiotowej sprawie i skutkować winna niekierowaniem odwołującego na badania psychologiczne, bowiem w dniu wydania decyzji skarżący nie posiadał więcej niż 24 punkty. Wniósł o uchylenie pkt. III zaskarżonej decyzji w z dnia [...] września 2013 r. oraz uchylenie w całości decyzji poprzedzającej ją decyzji wydanej przez Starostę [....] z dnia [...] lipca 2013 r., wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia terminu stawienia się na badania psychologiczne i zobowiązania skarżącego do stawienia się na przedmiotowe badania, wniosek ten skarżący uzasadnia tym, iż istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w razie gdyby została owa decyzja wykonana oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 p. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznając skargę nie jest związany jej zarzutami oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 §1 ppsa. Uwzględnienie skargi na mocy art. 145 § 1 ppsa następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub naruszenia przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości i mogą być podstawą wyrokowania. Skarżący P.Z. wielokrotnie w okresie od 4 kwietnia 2012r. do 6 marca 2013r. naruszył przepisy ruchu drogowego, za które otrzymał 29 punktów karnych. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi ustawa z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30 poz. 151) która weszła w życie z dniem 19 stycznia 2013 roku. Skarżący P.Z. dopuścił się naruszeń w okresie obowiązywania ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o kierujących pojazdami. Przepis intertemporalny to art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, który stanowi "w stosunku do osób które dopuściły się naruszeń przepisów ruchu drogowego przed dniem wejścia w życie ustawy i naruszenia te skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, stosuje się tryb postępowania oraz skutki wg stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów". Z brzmienia tego przepisu wynika, że należy ustalić datę przekroczenia liczby 24 punktów a następnie przyjąć, że zastosowanie mają przepisy ustawy o kierujących pojazdami. Uzupełnieniem ustawy są przepisy wykonawcze wydane z upoważnienia ustawowego. Przepis art. 137 cyt. ustawy stanowi "dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane (...) na podstawie ustawy prawo o ruchu drogowym zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego ustawy o kierujących pojazdami. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 grudnia 2012r. wydane na podstawie art. 105 ust. 5 ustawy o kierujących pojazdami w § 6 ust. 1 pkt 1 stanowi "starosta wydaje skierowanie na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu niezwłocznie po uzyskaniu od administratora centralnej ewidencji kierowców informacji potwierdzających, że kierowca przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego". Organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy może orzekać tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji. Odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Konsekwentnie do takiej konstrukcji prawnej odwołania kodeks postępowania administracyjnego nie określa rodzajów naruszeń przepisów prawa które dają podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji. Nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy ma pełną w tym zakresie swobodę. Podstawy uchylenia decyzji nie może stanowić wadliwość nieistotna decyzji, do usunięcia której jest przewidziany tryb rektyfikacji decyzji. Przepis art. 138 §1 kpa stanowi "organ odwoławczy wydaje decyzję, w której 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy". Kategoryczne brzmienie tego przepisu pozwala przyjąć, że to wyliczenie jest wyczerpujące i nie ma możliwości innych rozstrzygnięć odwoławczych. W sprawie objętej kontrolą organu odwoławczego jako podstawę rozstrzygnięcia powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Cytowany przepis reguluje dwa różne rozstrzygnięcia merytoryczne organu odwoławczego, które nie mogą być kumulatywne. Pierwsze z nich "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" może być wydane wówczas gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygniecie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu II instancji. Zatem w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. Natomiast rozstrzygnięcie, o którym mowa w punkcie "2" to tzw. rozstrzygnięcie reformatoryjne. Zatem, nie może być podstawą rozstrzygnięcia pkt 1 i pkt 2 art. 138 § 1 kpa. Na podstawie akt administracyjnych ustalono, że rozstrzygnięcie organu I instancji brzmi "kieruję na badanie psychologiczne P. Z. (...) zamieszkałego (...) posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kat. B". Rozstrzygnięcie organu odwoławczego "uchyla zaskarżoną decyzję w części ustalającej termin stawienia się na badania psychologiczne i określa ten termin na 1 miesiąc od doręczenia decyzji kolegium". Porównując te dwa rozstrzygnięcia uznać należy, że organ odwoławczy uchyla coś o czym nie orzekł organ I instancji. Również pkt 2 rozstrzygnięcia zawiera podobną nieprawidłowość. Prowadząc ponownie postępowanie organ powoła prawidłową podstawę rozstrzygnięcia i w oparciu o nią wyda odpowiadające jej rozstrzygnięcie. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa w zw. z art. 138 § 1 kpa Sąd uwzględnił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa. Sąd orzekł również o tymczasowej ochronie rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 ppsa.