II SA/Rz 1338/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w sprawie odmowy J.M. umorzenia zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 8.500,00 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz.U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów"). W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzje wydane na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów mają charakter decyzji uznaniowych, co nie oznacza dowolności w działaniu organu. Organ ma obowiązek w sposób przekonujący uzasadnić swoją decyzję tak, by nie powstały wątpliwości co do tego, że poza swoimi rozważaniami pozostawił argumenty podnoszone przez stronę. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe, a następnie dokonane na ich podstawie ustalenia były prawidłowe, a wnioski na ich podstawie wyciągnięte stanowiły logiczną konsekwencję. Z ustaleń tych wynikało, że Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo z matką i córką. Źródłem utrzymania jest zasiłek dla opiekuna w wysokości 520 zł miesięcznie w związku z opieką nad niepełnosprawną matka oraz z jego gospodarstwa rolnego w wysokości 118 zł, świadczenie z ZUS matki H.S. w wysokości 1.235,67 zł oraz z jej gospodarstwa rolnego w wysokości 619,70 zł, alimenty córki S.M. w wysokości 250,00 zł oraz stypendium córki w wysokości 470 zł. Wydatki ustalono w łącznej kwocie około 500 zł w skali jednego miesiąca. Obejmują one należności za energię elektryczną, gaz, wodę i ścieki, zakup lekarstw, składki KRUS, zakup nawozów sztucznych, podatek rolny, wywóz śmieci, zakup żywności. Dokonując oceny sytuacji majątkowej, zdrowotnej i rodzinnej Skarżącego, organ wskazał, że sytuacja choć trudna nie jest wyjątkowa na tle innych dłużników alimentacyjnych, co czyni decyzję w pełni uzasadnioną. Pozytywnej decyzji w tym zakresie nie uzasadniają również przedstawione rachunki na zakup żywności. W skardze na powyższą decyzję Skarżący zarzuca, nie wzięcie przez organ pod uwagę, że jego rodzina podzieliła się na połowę, i że nie jest w stanie utrzymać dwóch rodzin. Organowi I instancji zarzuca nieprawdę i przyjęcie, że odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Podkreśla, że wywiad taki powinien zawierać nie tylko dochody lecz również wydatki, a także, że dalsze jego zadłużenie doprowadzi do tragedii, on i jego rodzina staną się bezdomni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a."). Sąd, jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 145 P.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie – niezgodności z prawem, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) wymienione w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm. – zwana dalej "ustawą"), organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu umorzenie należności następuje w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że uprawnienie organu do orzekania w zakresie wskazanym w cyt. wyżej przepisie jest realizowane w ramach uznania administracyjnego. Wydawane na jego podstawie decyzje mają charakter uznaniowy, do swobodnego bowiem uznania organu ustawodawca pozostawił odmowę lub uwzględnienie wniosku dłużnika alimentacyjnego. Zatem nawet wówczas, gdy zostaną spełnione przesłanki warunkujące udzielenie tej pomocy, umorzenie należności nie jest obligatoryjne. Wydanie decyzji w tym przedmiocie wymaga jednakże wyjaśnienia okoliczności sprawy pod kątem występowania przesłanek wymienionych w cyt. wyżej przepisie. Uznaniowy charakter takiej decyzji nie oznacza bowiem, że organ administracji może podjąć ją w sposób całkowicie dowolny, musi jej wydanie zostać poprzedzone wyjaśnieniem i rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ administracji musi wskazać motywy swojego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza zakres sądowej kontroli decyzji administracyjnych, ograniczony do kontroli pod względem zgodności z prawem. Zbadania natomiast (w ramach sądowej kontroli legalności decyzji o charakterze uznania administracyjnego) wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2006, str. 472, uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26.06.2009 r., I OSK 1457/08). Umorzenie należności dłużnika alimentacyjnego w myśl art. 30 ust. 2 ustawy powinno mieć miejsce tylko wtedy, gdy sytuacja dochodowa i rodzinna zobowiązanego nie pozwala na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, o ile stan taki jest skutkiem czynników obiektywnych, tj. takich, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadnić umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W tym miejscu zasadnym jest przywołanie poglądu NSA zaprezentowanego w wyroku z dnia 21 października 2008 r. I OSK 1685/07 (niepubl.) wskazującego, że na sytuację dochodową dłużnika składają się nie tylko otrzymywane z różnych tytułów dochody, ale także i inne okoliczności – stan zdrowia i możliwości uzyskania dochodu. Te kwestie są istotne, bowiem działając w ramach uznania administracyjnego, organ winien rozważyć, czy sytuacja dłużnika zmusza go rzeczywiście do wystąpienia o umorzenie długu i uzasadnia to umorzenie, czy też nie czyni on żadnych starań aby dług spłacić, choć mógłby tego dokonać. Na sytuację rodzinną składa się z kolei ustalenie, czy prowadzi on samodzielnie gospodarstwo, czy też wspólnie z innymi osobami bliskimi, czy i jakie świadczenia ponosi na ich rzecz. Umorzenie jednakże na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa i rodzinna zobowiązanego uniemożliwia mu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, przy czym stan taki winien być skutkiem czynników obiektywnych, czyli takich na które zobowiązany nie miał wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadnić umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Niestety w tym zakresie organy administracji nie dopełniły swych obowiązków należycie, co czyni zasadnym zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. a także art. 80 k.p.a. SKO ustaliło, że J.M. prowadzi wspólne z matką i córką gospodarstwo domowe. Źródłem utrzymania jest zasiłek dla opiekuna w wysokości 520 zł miesięcznie w związku z opieka nad niepełnosprawną matką oraz z jego gospodarstwa rolnego w wys. 118,10 zł, świadczenie z ZUS matki Pani H.S. w wysokości 1235,67 zł oraz z jej gospodarstwa rolnego w wysokości 619,70 zł, alimenty córki S.M. w wysokości 250 zł oraz stypendium córki wysokości 470 zł. Jeśli chodzi o wydatki, to wynoszą one ok. 500 zł w skali miesiąca i obejmują należności za energię elektryczną, gaz, wodę i ścieki, zakup leków. Na wydatki ponoszone składają się jeszcze KRUS, nawozy sztuczne, podatek rolny i wywóz śmieci. SKO, które jest instancją merytoryczną w sposób ogólnikowy odniosło się do paragonów na zakup odzieży i obuwia, na które powołał się J.M. w odwołaniu. Stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo. SKO milczeniem pominęło stan zdrowia J.M., jego zdolność (niezdolność) do pracy z uwagi na stopień niepełnosprawności i opiekę nad matką, działania podejmowane w celu zmiany wysokości zasądzonych na [...] alimentów. W ogóle nie zajęło się istotną z punktu widzenia Sądu kwestią otrzymania przez J.M. w lipcu 2014 r. kwoty 7039,47 zł, nie ustaliło w jaki sposób wydatkował on tę kwotę i na co. Te wszystkie okoliczności w oczywisty sposób wpływają na ocenę spełnienia bądź nie spełnienia przez J.M. postanowień z art. 30 ust. 2 ustawy. Ocena ta nie powinna abstrahować od dokonanych przez organ ustaleń, ma dotyczyć sytuacji konkretnej osoby. W kontrolowanej decyzji SKO stwierdziło, że co prawda sytuacja J.M. jest trudna ale nie wyjątkowa na tyle by uwzględnić jego żądania. Nie odnosi się ona w sposób szczegółowy do ustaleń dotyczących jego sytuacji dochodowej i rodzinnej. Jest zbyt ogólnikowa, pasuje do większości decyzji odmownych w tego typu sprawach. Uznaniowy charakter decyzji stawia organowi dużo większe wymagania w zakresie wyjaśnienia przyczyn dla których podejmuje konkretne rozstrzygnięcie. Oczywiste jest więc naruszenie przez SKO w kontrolowanej decyzji art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wypływ na wynik sprawy. Tok rozumowania organu, przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinien zostać przedstawiony w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska. Uzasadnienie decyzji stanowi też element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania, wyrażona w art. 11 k.p.a., mocą której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy, pozostaje niezrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak również gdy nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. Zasada ta urzeczywistniana jest przy zastosowaniu art. 107 k.p.a., ustanawiającego - obok innych obligatoryjnych wymogów decyzji - również obowiązek organu zamieszczenia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego przepisu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja tych standardów natomiast nie spełnia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest słuszny pogląd, że staranność przekazywania adresatowi uzasadnienia własnych argumentów wykorzystanych przy formułowaniu treści decyzji jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia. Jest także wymogiem art. 107 § 1 k.p.a., w którym elementem uzasadnienia prawnego decyzji jest "wyjaśnienie podstawy prawnej". Omawianą zasadę narusza organ w szczególności wówczas, gdy "w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. U strony bowiem może pojawić się przeświadczenie o tym, że organ lekceważy jej twierdzenia, załatwia sprawy bez uwzględnienia całokształtu ich okoliczności, jest stronniczy i niesprawiedliwy" (wyroki NSA z 20 listopada 2001 r., II SA/Lu 629/00, LEX 55078 oraz z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, LEX 9793). Merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji przez Sąd może mieć bowiem miejsce wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W przeciwnym razie zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli Sądu, gdyż uniemożliwione jest dokonanie oceny przez Sąd przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 276/15). Mając na uwadze powyższe i uznając, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na wniosek skarżącej na podstawie art. 200 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu.