II SA/Rz 1338/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka -skargę oddala- Przedmiotem skargi E. M. (skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] września 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2018 r. skarżąca zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, na dziecko P. M. ur. [...] stycznia 2011 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie tym, że na dziecko P. M. ur. [...] stycznia 2011 r. została już przyznana jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka, na podstawie wniosku złożonego w dniu 3 lutego 2011 r. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] organ I instancji odmówił skarżącej przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, na dziecko P. M. ur. [...] stycznia 2011 r. Jako podstawę prawną decyzji organ podał art. 15b ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) oraz art. 104 i art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 15b ust. 2 u.ś.r., jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1 922,00 zł. Przepisy art. 5 ust. 4-4b, 7-9 i 11 stosuje się odpowiednio. Zgodnie natomiast z art. 15b ust. 1 u.ś.r., z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1000,00 zł na jedno dziecko. Organ I instancji stwierdził, że skarżąca została ustanowiona opiekunem małoletniego P. M., dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 145,83 zł i nie przekracza kwoty 1 922,00 zł, jednakże na małoletniego P. M. jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka została przyznana na podstawie wniosku złożonego w dniu 3 lutego 2011 r. przez jednego z jego rodziców. W ocenie organu I instancji, świadczenie o którego przyznanie wniosła skarżąca, jest świadczeniem jednorazowym i na jedno dziecko może być przyznane jedynie 1000,00 zł. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania zostały określone w u.ś.r. Świadczenia te stanowią formę wsparcia jakiego udziela państwo rodzinom, aby umożliwić realizację podstawowych ich funkcji: opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Do świadczeń rodzinnych należy między innymi zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka. Zapomoga stanowi dodatkowe uprawnienie z tytułu urodzenia dziecka. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie zapomoga została pobrana przez biologicznych rodziców dziecka zgodnie z przepisami. Organ stwierdził, że podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. ll SA/Bd 1396/10, iż: "Przepis art. 15b ust. 1 u.ś.r. jest dla organów administracji publicznej wiążący i nie przewiduje uznaniowego charakteru rozstrzygnięcia w sprawie przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, w związku z czym organ nie może przyznać tego świadczenia w sytuacji, gdy stan faktyczny wskazuje, iż świadczenie to zostało już niejako "skonsumowane". Kwestie ewentualnych, późniejszych rozliczeń pomiędzy rodzicami dziecka z tytułu pobranej przez jednego z nich kwoty jednorazowej zapomogi, nie stanowią już przedmiotu rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, ponieważ nie mają w tej materii władczych kompetencji." Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i zastosował przepisy prawa materialnego zgodnie z prawem. Zapomoga została już wypłacona w związku z urodzeniem dziecka P. M. i to determinuje bezpodstawność żądania, bowiem jest to świadczenie związane z urodzeniem dziecka (a to następuje tylko raz) a nie z osobą opiekuna czy rodzica. Gdyby zapomoga nie została pobrana, istniałby tytuł prawny do wypłaty jej opiekunowi, jednakże w niniejszej sprawie taka okoliczność nie wystąpiła. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżąca zarzuciła organom obu instancji naruszenie prawa materialnego, które miało wynik na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez dokonanie wykładni zawężającej art. 15 b ust. 2 u.ś.r. i przyjęcie, że uprawnienia pozostałych podmiotów wymienionych w tym przepisie są między sobą wewnętrznie uwarunkowane. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że sprawa o sygn. II SA/Bd 1396/10 dotyczyła sytuacji, w jakiej o przyznanie zapomogi wystąpiła matka dziecka, a we wcześniejszym okresie na podstawie stosownych przepisów tożsamą zapomogę otrzymał ojciec dziecka. Powołane orzeczenie dotyczyło więc innego stanu faktycznego niż w niniejszej sprawie. Skarżąca stwierdziła, że dokonując interpretacji art. 15b ust. 2 u.ś.r. organy obu instancji przyjęły, iż uprawnienia wszystkich wymienionych osób są ze sobą ściśle powiązane co oznacza, że skorzystanie przez jedną z wyżej wymienionych osób i wypłacenie na jej rzecz jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, uniemożliwia jej ponowne wypłacenie w przypadku objęcia dziecka opieką prawną czy objęciem opieką faktyczną w związku z trwającym postępowaniem w zakresie przysposobienia dziecka. Zdaniem skarżącej, taka zawężająca literalna wykładnia powołanego przepisu jest sprzeczna z intencją prawodawcy, który dokonując w 2007 r. nowelizacji zapisów dotyczących jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, zmienił zapis z rozłącznego (pierwotny zapis albo matce, albo ojcu, albo opiekunowi) poprzez oddzielenie podmiotów którym to świadczenie przysługuje przecinkiem, co jednoznacznie wskazuje na te sytuacje, kiedy zapomogi można odmówić, gdyż ktoś już ją pobrał. Skarżąca stwierdziła, że w przypadku gdy o zapomogę wystąpią zarówno ojciec jak i matka dziecka, norma dyspozytywna przepisu art. 15 b ust. 2 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że zapomogę może otrzymać tylko jedno z nich. Oznacza to, że zapis "lub" sprawia, iż drugie rodziców nie otrzyma becikowego pobranego przez ojca lub matkę. Podobnie sytuacja ma miejsce, gdy dziecko w procesie adopcyjnym ma zarówno opiekuna prawnego jak i opiekuna faktycznego - wtedy zapomoga przysługuje albo opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka. W ocenie skarżącej za taką właśnie interpretacją art. 15b ust. 2 u.ś.r. przemawia dodatkowo konstrukcja zapisów art. 9 u.ś.r. regulujących prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. W przypadku tej instytucji ustawodawca wprost zapisał, że dodatek przysługuje opiekunowi faktycznemu dziecka w wieku do ukończenia przez dziecko pierwszego roku życia, jeżeli nie został przyznany rodzicom lub opiekunowi prawnemu dziecka. Zdaniem skarżącej, w przypadku gdyby intencją prawodawcy było zawężenie uprawnień, trudno zrozumieć dlaczego tożsamy zapis nie pojawił się przy instytucji zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Skarżąca wskazała, że organy stosujące przepis art. 15b ust. 2 u.ś.r. przyjęły, iż alternatywa rozłączna "albo" dotyczy wszystkich trzech członów zakresu podmiotowego przepisu, czyli matki lub ojca, opiekuna prawnego, opiekuna faktycznego, ponieważ tego typu wyliczenie z zastosowaniem "albo" na jego końcu może wskazywać na alternatywę rozłączną wszystkich wyliczonych elementów. Jednak przy takim rozumieniu przepisu nie zostałaby – zdaniem skarżącej - zrealizowana intencja ustawodawcy, aby zapomogę mogli otrzymać matka i ojciec dziecka i jednocześnie opiekun prawny czy faktyczny, ponieważ w takim przypadku tylko jeden z podmiotów byłby uprawniony do zapomogi. Przepis nie przewiduje również sytuacji złożenia wniosku przez dwie uprawnione osoby i nie rozstrzyga, która z nich w takiej sytuacji miałaby pierwszeństwo. Skarżąca podniosła, że mając na uwadze intencje ustawodawcy wynikające z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej z dnia 24 maja 2007 r., iż zmiana ma polegać na rozszerzeniu zakresu podmiotowego osób uprawnionych do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, należy z punktu widzenia logiki prawnej przyjąć taką interpretację przepisu art. 15b ust. 2 u.ś.r., że przecinek zastosowany w zdaniu: "jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka", oznacza koniunkcję, która odnosi się do członów "matka lub ojciec" – "opiekun prawny albo opiekun faktyczny". W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw w stopniu oczywistym. W toku przeprowadzonej z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które których rodzaj lub stopień uzasadniałyby wzruszenie mocy obowiązującej powyższych decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Nie stwierdzono zatem istnienia wad nieważności i wad wznowienia postępowania, jak również takich naruszeń prawa materialnego i prawa procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego jej rozstrzygnięcia. W konsekwencji zaskarżona decyzja jako odpowiadająca prawu w świetle przesłanek uwzględniania skargi, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a., została utrzymana w mocy przez Sąd. Legalność proceduralna decyzji oraz prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia faktyczne są wystarczające oraz znajdują odpowiednie potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności materialnoprawnej zaskarżonej decyzji ma weryfikacja prawidłowości wykładni i negatywnego zastosowania względem skarżącej regulacji wynikającej z art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.). W ocenie skarżącej fakt uprzedniego przyznania matce lub ojcu jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka (art. 15b u.ś.r.) nie stoi na przeszkodzie ponownemu przyznaniu tego samego świadczenia opiekunowi prawnemu dziecka w późniejszym okresie przypadającym po dniu objęcia dziecka opieką. Stanowisko skarżącej jest oczywiście bezzasadne. Z jednoznacznej i niebudzącej wątpliwości treści art. 15b u.ś.r. wynika, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka jest świadczeniem rodzinnym przyznawanym – zgodnie z nazwą – jednorazowo w związku z zaistnieniem zdarzenia prawnego w postaci urodzenia się żywego dziecka. Ponieważ zdarzenie to ma charakter jednokrotny i niepowtarzalny, nie jest prawnie możliwe wielokrotne przyznawanie zapomogi pieniężnej z art. 15b u.ś.r. Roszczenie do powyższego świadczenia, które powstaje tylko i wyłącznie w związku z zaistnieniem tego rodzaju zdarzenia, może zostać zrealizowane (skonsumowane) tylko raz, niezależnie od tego, który z uprawnionych podmiotów stanie się beneficjentem świadczenia. Katalog uprawnionych podmiotów został wskazany w art. 15b ust. 2 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka. Z treści powyższego przepisu wynika, że w pierwszej kolejności o przyznanie świadczenia mogą ubiegać się rodzice dziecka (matka lub ojciec), natomiast w dalszej kolejności – w razie braku rodziców, utraty lub pozbawienia ich władzy rodzicielskiej względnie nieskonsumowania przez nich roszczenia o przyznanie świadczenia w okresie, w którym mogli oni je realizować – roszczenie to przechodzi na opiekuna prawnego dziecka albo – jeżeli nie dojdzie do ustanowienia opieki prawnej – na opiekuna faktycznego dziecka. Użycie w art. 15b ust. 2 u.ś.r. spójnika "albo" przed słowami "opiekunowi faktycznemu dziecka" – wbrew twierdzeniu skarżącej – nie oznacza, że w odniesieniu do matki lub ojca oraz opiekuna prawnego obowiązuje zależność koniunkcyjna. Zasady techniki prawodawczej wyraźnie wskazują, że w takim wypadku spójnik alternatywy rozłącznej ("albo") użyty przed ostatnim elementem wyliczenia obejmuje wszystkie jego elementy oddzielone przecinkami. Również wykładnia historyczna potwierdza powyższy wniosek. Do dnia wejścia w życie (6 lipca 2007 r.) nowelizacji art. 15b ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (zob. Dz.U. z 2007 r., nr 109, poz. 747) przepis ten stanowił, że zapomoga, o której mowa w art. 15b ust. 1, "przysługuje ojcu lub matce albo opiekunowi prawnemu niezależnie od ich dochodów". Po wejściu w życie nowelizacji przepis ten otrzymał brzmienie: "Jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka - niezależnie od wysokości dochodów". Ze względu na rozszerzenie katalogu podmiotów uprawnionych do zapomogi spójnik "albo" został zatem przesunięty i znalazł się przed ostatnim (nowym) elementem wyliczenia ("opiekun faktyczny"). Powyższego wyniku wykładni art. 15b ust. 2 nie podważa także treść art. 15b ust. 3 u.ś.r. Ten ostatni przepis ustanawia jedynie maksymalne terminy składania wniosku o wypłatę jednorazowej zapomogi. Zasadą jest, że wniosek o wypłatę jednorazowej zapomogi składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka. Termin ten odnosi się do rodziców dziecka jako podmiotów, które są uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności. Jeżeli natomiast podmioty te nie złożyły lub nie mogły złożyć wniosku o wypłatę w powyższym terminie (np. z uwagi na śmierć, utratę lub pozbawienie władzy rodzicielskiej), a w późniejszym okresie doszło do ustanowienia opieki prawnej, przysposobienia lub powstania opieki faktycznej nad dzieckiem, ustawa przewiduje otwarcie nowego terminu do złożenia wniosku o wypłatę zapomogi. Termin ten wynosi 12 miesięcy od dnia objęcia dziecka opieką albo przysposobienia, nie później niż do ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Warunkiem jednak otwarcia biegu tego nowego terminu jest bezskuteczny upływ 12-miesięcznego ustanowionego dla ojca lub matki narodzonego dziecka. Dobitnym potwierdzeniem prawidłowości przyjętej wersji wykładni jest także treść art. 9 ust. 1 i 2 u.ś.r. Przepis art. 9 ma odpowiednie zastosowanie w sprawie o przyznanie jednorazowej zapomogi na mocy odesłania z art. 15b ust. 2 zd. 2 ustawy. Zgodnie z art. 9 ust. 1 dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka. Ponadto w odrębnym przepisie art. 9 ust. 2 ustawodawca postanowił, że dodatek przysługuje opiekunowi faktycznemu dziecka w wieku do ukończenia przez dziecko pierwszego roku życia, jeżeli nie został przyznany rodzicom lub opiekunowi prawnemu dziecka. Z zestawienia tych przepisów wynika zatem, że przyznanie świadczenia ojcu lub matce wyłącza jego przyznanie opiekunowi prawnemu (spójnik "albo"), natomiast przyznanie dodatku rodzicom lub opiekunowi prawnemu wyłącza jego przyznanie opiekunowi faktycznemu (wyraźne potwierdzenie w art. 9 ust. 2). Dla porządku należy jedynie zauważyć, że użycie spójnika "lub" w wyrażeniu "rodzicom lub opiekunowi prawnemu dziecka" jest nieprawidłowe, bowiem w art. 9 ust. 1 ustawodawca przesądził, że dodatek przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu (spójnik alternatywy rozłącznej "albo"). W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do podważania wyników wykładni językowej, systemowej i historycznej przepisu art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przeciwne stanowisko należy ocenić jako rażące naruszenie prawa przez niedopuszczalną wykładnię contra legem regulacji ustawowej. Mając na względzie przedstawione wyżej argumenty, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.