II SA/Rz 1339/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2013r., nr [...], zwane dalej SKO lub Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013r., nr [...] odmawiającą umorzenia nienależnie pobranych przez osobę uprawnioną – A.R. w okresie od 1 marca 2009r. do dnia 31 lipca 2009r. świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 1.500 zł wraz z odsetkami. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 138 § pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 23 ust. 1, ust. 3, ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1228 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą". Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013r. M.R. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w całości w łącznej wysokości 1.500 zł wraz z odsetkami, ustalonych decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu złożonego wniosku zainteresowana wskazała, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Otrzymuje zasiłek rodzinny na córkę A.R. oraz zasiłek okresowy w kwocie 318 zł z opieki społecznej. Ponadto wnosząca podkreśliła, że nie czuje się winna, aby ponieść konsekwencje, które popełniły wyższe instancje, gdyż o śmierci dłużnika dowiedziała się z pisma Sądu. Po uprzednim ustaleniu sytuacji rodzinnej i majątkowej M.R., działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013r., nr [...] postanowił odmówić wnioskodawczym umorzenia nienależnie pobranych świadczeń w kwocie 1.500 zł wraz z odsetkami tytułem otrzymanych przez osobę uprawnioną – A.K.R. - w okresie od 1 marca 2009 r. do dnia 31 lipca 2009 r. świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wprawdzie sytuacja finansowa rodziny zainteresowanej jest trudna, to jednak brak jest w przedmiotowej sprawie szczególnie uzasadnionych okoliczności uzasadniających umorzenie postępowania. Pomoc finansowa, jaką otrzymuje zainteresowana pozwala na systematyczne, stopniowe uregulowanie wskazanej należności. Spłata zobowiązanej kwoty w dogodnych ratach (np. 50 zł miesięcznie) w ocenie organu nie pozbawi rodziny M.R. utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych z uwagi na posiadania stałych dochodów w postaci zasiłków okresowych i celowych przyznawanych wnioskodawczym. W odwołaniu od ww. decyzji M.R. zwróciła się o umorzenie spornej zaległości. Uzasadniając wniosek wyjaśniła, że zaległość nie powstała z jej winy, ponieważ nie miała wiedzy na temat śmierci ojca jej córki w dniu [...] lutego 2009 r.. Dowiedziała się o tym dopiero z Sądu Rejonowego w [...], a poszukiwania dłużnika trwały przez pół roku. Ponadto odwołująca podkreśliła, że nie powinna ponosić odpowiedzialności za zwrot zaległego świadczenia, gdyż - w jej ocenie - pobierała go zgodnie z prawem a wiele błędów w tej sprawie popełniły instytucje - "MOPS", Prokuratura - a nie ona. Podniosła, że samotnie wychowuje obecnie małoletnią córkę, która od września 2013 r. jest uczennicą Gimnazjum w T., a ona sama jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2013r., zaskarżoną w niniejszej sprawie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013r. Materialnoprawną podstawę badanej decyzji stanowi przepis art. 23 ust. 8 ustawy, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Powyższa decyzja ma charakter uznaniowej. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie przekroczył uznania administracyjnego. Poza sporem w badanej sprawie jest fakt, że odwołująca na mocy prawomocnej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2009r., nr [...] zobowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz małoletniej uprawnionej A.R. w łącznej kwocie 1.500 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Organ II instancji uznał, że w chwili obecnej nie ma możliwości ponownego badania kto zawinił, że należności te podlegają zwrotowi do organu, który je wypłacił. Przedmiotem toczącego się obecnie postępowania jest kwestia umorzenia nienależnie pobranej kwoty świadczeń. Przedłożone akta sprawy dowodzą, że wnioskodawczym nie podjęła żadnych kroków w kwestii zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Trudna sytuacja materialna na jaką się powołuje nie uzasadnia umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, ponieważ w sprawie nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W badanej sprawie organ ustalił, że wnioskodawczym zamieszkuje wspólnie z synem M.R. oraz córką A., ale wobec syna - zgodnie z deklaracją - prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Rodzina ta jednak systematycznie korzysta ze świadczeń opieki społecznej i w 2011r. otrzymała pomoc finansową w wys. 1.944 zł - zasiłek okresowy, 2.150 zł - zasiłek celowy, w 2012 r. otrzymała kwotę 2.117, 68 zł - zasiłek okresowy, 1.470 zł — zasiłek celowy, w 2013r. otrzymała zasiłek okresowy na kwotę 1.908 zł oraz zasiłek celowy na kwotę 850 zł. Ponadto pobiera zasiłek rodzinny w kwocie 276 zł miesięcznie, a córka w 2011 i 2012r. jak i obecnie korzystała z posiłków na stołówce szkolnej. Zainteresowana jest w wieku aktywności zawodowej (45 lat) i z racji stanu zdrowia nie przedkłada orzeczenia, które eliminowałoby ją z rynku pracy. W rodzinie nie ma też niepełnosprawności, syn pracuje zawodowo, rodzina zamieszkuje w budynku stanowiącym własność gminy płacąc za jego wynajem czynsz w wys. 44 zł miesięcznie. Wobec przedstawionego stanu faktycznego uznać należy, że w badanej sprawie nie zaistniały okoliczności tego rodzaju, które mogłyby stanowić podstawę do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Przewidziana przez ustawodawcę sytuacja szczególna winna bowiem stanowić następstwo zdarzeń, czy okoliczności niezależnych od wnioskodawczym czy jej członków rodziny. Umorzenie należności może dotyczyć sytuacji gdy dana osoba z przyczyn obiektywnych już nie zapłaci ciążących na niej należności dobrowolnie i nie ma możliwości ściągnięcia zadłużenia poprzez przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego z jej majątku. Jak słusznie zauważył organ w przypadku odwołującej właściwym rodzajem ulgi jest rozłożenie na raty nienależni e pobranego świadczenia, ale o tą ulgę strona winna wystąpić ze stosownym wnioskiem. M.R. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013r. zarzucając jej naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie jego słusznego interesu oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa; art. 7 k.p.a. w zw. z przepisem art. 77 k.p.a. w zakresie obowiązku wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz błędy w ustaleniach stanu faktycznego; art. 23 ust. 8 ustawy. W uzasadnieniu wskazała, że zaskarżona decyzja jest skrajnie niesprawiedliwa. Wskazane w przepisie stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej decyzji szczególne okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, jakich wystąpienie jest warunkiem umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, odroczenia termin płatności albo rozłożenia na raty, nie zostały zdefiniowane, a ich ustalenie i ocena należy do tzw. uznania administracyjnego. Zdaniem skarżącej organ ponad wszelką wątpliwość ustalił, że znajduje się ona trudnej sytuacji rodzinnej i majątkowej. Wywód organu, że wnioskodawczym może spłacać zadłużenie np. po 50 zł miesięcznie jest "niedorzeczny". Wnioskodawczym korzysta w sposób uzasadniony z pomocy socjalnej od dłuższego czasu i jak podała, zapewne będzie korzystać również w przyszłości. Pytanie, jakie powinien sobie zadać organ, to pytanie czy powinna zwracać świadczenie, a nie czy ma możliwości finansowe. Organ ustalił, że świadczenie zostało pobrane w dobrej wierze, zgodnie z prawem, w przekonaniu subiektywnym, jak i obiektywnym, że świadczenie się należy. To niezawiniona przez skarżącą okoliczność ustalenia zgonu osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych przez organy państwowe doprowadziła do innej oceny pobranych świadczeń. Decyzja o umorzeniu bądź odmowie umorzenia świadczenia, winna być oparta o zbadanie przyczyny i okoliczności zadłużenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 P.p.s.a. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja wydana w trybie art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, odmawiająca umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Stosownie do treści tego przepisu, organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej. Takie sformułowanie przepisu oznacza uznaniowy charakter decyzji podjętej w tym przedmiocie, a więc kontrola Sądu sprowadza się w zasadzie do poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania, pozostawiając poza jej zasięgiem, w przypadku kompletności i umotywowanego logicznie stanowiska - zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Treść przywołanego jako podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia przesądza, że organy orzekające na podstawie art. 23 ust. 8 powołanej wyżej ustawy są zobowiązane zarówno do ustalenia sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy, a także rozpoznania "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń jest postępowaniem odrębnym od postępowania stwierdzającego pobranie nienależnego świadczenia, a więc jedynymi okolicznościami w tym zakresie są przesłanki określone art. 23 ust. 8 ustawy, tj. sytuacja dochodowa, ewentualnie zaistnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Tylko bowiem te przesłanki wyznaczają zakres postępowania prowadzonego z wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia alimentacyjnego. Sąd stwierdza, że te przesłanki, warunkujące prawidłowe rozpoznanie sprawy nie zostały w toku postępowania ustalone, a więc zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 23 ust. 8 ustawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Powyższe przepisy obligują organ do podejmowania wszelkich czynności z urzędu lub na wniosek stron, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu, nie stanowi wyjaśnienia sytuacji rodziny skarżącej jedynie ustalenie wysokości uzyskiwanych dochodów, tu kwot pobieranych zasiłków oraz stwierdzenie, że skarżąca nie wykazała orzeczeniami lekarskimi okoliczności eliminujących ją z rynku pracy oraz że pozostaje w wieku produkcyjnym. Organ nie ustalił, czy skarżąca jest zarejestrowana jako bezrobotna, jakie ma wykształcenie i czy kiedykolwiek podejmowała pracę. Organ nie ustalił także, w jakich warunkach i w jakim środowisku żyje, jakie wydatki ponosi i czy rzeczywiście legitymuje się orzeczeniami o niepełnosprawności, niezdolności do pracy oraz na jakie choroby cierpi i czy uniemożliwiają jej one podjęcie pracy. M.R. obecna na rozprawie w dniu [...] marca 2013r. udzieliła częściowo odpowiedzi na powyższe pytania. Brak tych ustaleń w uzasadnieniu decyzji zarówno I, jak i II instancji przesądza jednak o wadliwości decyzji wydanych w niniejszej sprawie. Wyjaśnienie powyższych okoliczności może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może bowiem pomóc w uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy istnieje realna szansa na podjęcie przez skarżącą zatrudnienia. Podjęcie zatrudnienie niewątpliwie byłoby konieczne, aby spłacić zaległe zadłużenie, mając na względzie, że nie pobiera już świadczeń alimentacyjnych. Specyfika sytuacji w jakiej znalazła się skarżąca oceniona w kontekście przesłanek do ewentualnego umorzenia postępowania wyraża się w szczególności w jej sytuacji finansowej. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Oznacza to, że dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie skarżącej takiej kwoty nie przekraczał. Oznacza to także, że po utracie świadczeń alimentacyjnych dochód ten pomniejszony został o uzyskiwane świadczenia. Skoro świadczenia z funduszu alimentacyjnego mają stanowić pomoc Państwa osobom na utrzymanie się, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb, w szczególności dzieciom, które nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji, a rodzina poza świadczeniami z pomocy społecznej i zasiłkiem rodzinnym nie ma innych dochodów, oznaczać to może, że po utracie wcześniej pobieranych alimentów oraz po dodatkowym obciążeniu obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych, będzie ubiegać się o kolejne świadczenia z pomocy społecznej, aby pokryć powyższe braki finansowe. Pozostawałoby to w sprzeczności z regulacją, zawartą w art. 23 ust. 1 ustawy, interpretowanym przy zastosowaniu wykładni celowościowej, jako przepis mający na celu zapewnienie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych ze środków publicznych, skoro zobowiązana do ich zwrotu pokrywałaby deficyt we własnym budżecie domowym, spowodowany tym zwrotem kolejnymi świadczeniami z pomocy społecznej finansowanymi ze Skarbu Państwa. Sąd stoi na stanowisku, że wykładnia nieostrego pojęcia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", prowadzi do takiego rozumienia tego pojęcia, które daje organom orzekającym o przesłankach umorzenia swobodę interpretacyjną. Okoliczności te w każdym konkretnym przypadku należy ocenić indywidualnie przy założeniu, że każda sytuacja każdej rodziny kształtuje się odmiennie i w każdym przypadku inne okoliczności będą decydowały o uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Wskazać należy, że przyczyny i okoliczności powstania zadłużenia mają znaczenie przy ocenie przesłanki warunkującej możliwość umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami ze względu na szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, tj. na podstawie art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Wyrok NSA 17 stycznia 2012r., I OSK 2440/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie podkreślić należy, że skarżąca nie utrzymywała kontaktu ojcem jej dziecka i nie miała wiedzy na temat miejsca jego pobytu itp. Brak więc wiedzy na temat tego, gdzie przebywa i czy pozostaje przy życiu był w niniejszej sprawie usprawiedliwiony. Zapewne inny układ stosunków rodzinnych skutkowałby poinformowaniem organu o jego śmierci, a tym samym zaprzestaniem wypłacania świadczeń alimentacyjnych. Nie bez znaczenia pozostają też trudności w ustaleniu daty zgonu, identyfikacji zwłok zobowiązanego do świadczeń alimentacyjnych, które uniemożliwiły wcześniejsze zaprzestanie wypłaty świadczeń, a tym samym spowodowały powstanie po stronie skarżącej długu. Stąd też stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, nakazujących organom administracyjnym wszechstronnie wyjaśnić okoliczności sprawy i dopiero w ich świetle konkretyzować normę prawa materialnego, stwierdzając, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 23 ust. 8 ustawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Organy prowadząc ponownie postępowanie zastosują się do wskazań w zakresie uchybień postępowania dowodowego wyłożonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, dokładnie i wszechstronnie wyjaśnią stan faktyczny sprawy, tj, sytuację rodzinną skarżącej w kontekście ustalenia, czy w sytuacji jej rodziny zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności uzasadniające umorzenie nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych.