II SA/Rz 1339/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej L. M. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], odmawiającą L.M. (dalej: "skarżąca") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. Wnioskiem z dnia 13 marca 2021 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem M.M. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Burmistrz odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ I instancji podał, że w sprawie nie została spełniona kluczowa przesłanka, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ wskazał, że z załączonego do wniosku orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 25 marca 2020 r., wydanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w [...] wynika, że niezdolność do samodzielnej egzystencji u męża skarżącej powstała w wieku 67 lat – tj. od 12 listopada 2019 r., zaś orzeczenie wydano do 31 marca 2022 r. Burmistrz wyjaśnił, że pomimo uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że ww. przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, sporny zapis nie został usunięty z ustawy i nadal obowiązuje w stanie prawnym. Ponadto analizując oświadczenie skarżącej oraz przeprowadzony przez pracownika socjalnego wywiad środowiskowy, Burmistrz wskazał, że nie kwestionuje samego faktu sprawowania przez skarżącą opieki nad mężem, jednak wykonywane w ramach tej opieki czynności są czynnościami podstawowymi, jakie wykonuje się w domu, tj. sprzątanie, pranie, gotowanie, podawanie posiłków, robienie zakupów, realizacja recept, wizyty u lekarzy. Nadmienił również, że zgodnie z oświadczeniem skarżącej dzieci męża nie pomagają w opiece nad ojcem, w tym również finansowo i utrzymują z nim jedynie sporadyczny kontakt. Ponadto syn R. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ podkreślił zatem, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom innym niż spokrewnione w stopniu pierwszym z osobą wymagającą opieki, jeżeli nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto również na podstawie złożonego przez skarżącą oświadczenia, organ I instancji ustalił, że wymieniona nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu opieki nad mężem, a co więcej nigdy nie pracowała, jak też nie jest zarejestrowana jako bezrobotna w Urzędzie Pracy. Tym samym skarżąca nie spełniła podstawowej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r., ponieważ brak jest związku przyczynowo - skutkowego polegającego na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem. Z wyżej opisaną decyzją nie zgodziła się skarżąca, w złożonym odwołaniu zarzuciła : - naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; - błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że dokonana przez Burmistrza interpretacja przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest nieuzasadniona. SKO wyjaśniło, że w konsekwencji wymienionego wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z Konstytucją. Na skutek tego wyroku, w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później niż to wskazano w tym przepisie, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Analogicznie będzie w przypadku, kiedy nie jest możliwe precyzyjne ustalenie daty powstania niepełnosprawności. Organ odwoławczy zaznaczył jednak, że w przedmiotowej sprawie zachodzi negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Kolegium przypomniało, że wymagający opieki M.M. pozostaje w związku małżeńskim z L.M., która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem wyżej wymienionej nie przysługuje prawo do wnioskowanego świadczenia. Końcowo, odnosząc się do stwierdzenia przez organ I instancji braku związku przyczynowo – skutkowego polegającego na rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem, SKO wyjaśniło, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje również w razie niepodejmowania tych czynności w celu sprawowania opieki. Jednakże w ocenie organu okoliczność ta nie miała wpływu na treść wydanego orzeczenia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, adwokata M.Ż., zarzuciła organowi rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się żony, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. W oparciu o tak przedstawiony zarzut, skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obydwu instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej wnioskowanego świadczenia, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej wykładnia językowa spornych przepisów prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami u.ś.r. oraz Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W ocenie skarżącej opieranie się wyłącznie na tego rodzaju wykładni prowadziłoby do uznania, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 )sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. sprawa na wniosek skarżącej i przy braku sprzeciwu organu została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarga okazała się zasadna, z uwagi na błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. - przyjętą przez organ II instancji. Zgodnie z tym przepisem: świadczenia pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ II instancji przyjął, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyłącza możliwość otrzymania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem, tylko z tego powodu, że o świadczenie ubiega się małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W toku postępowania odpadły natomiast dwie negatywne przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia w postaci daty powstania niepełnosprawności, jak również braku rezygnacji z pracy celem podjęcia opieki. W tym zakresie organ II instancji prawidłowo zweryfikował decyzję organu I instancji wskazując, że uzależnienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji – wyrok TK z 24 października 2014 r. sygn. akt K 38/01 i nie może być w związku z tym podstawą decyzji odmownej. Nie zgodził się również ze stanowiskiem organu I instancji o braku związku przyczynowo – skutkowego polegającego na rezygnacji przez stronę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem, prawidłowo wskazując, że prawo do świadczenia przysługuje nie tylko w razie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, lecz także w razie nie podejmowania takich czynności w celu sprawowania tej opieki. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym mu powołaną wyżej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1)matce albo ojcu, 2)innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3)opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na podstawie powyższych przepisów Kolegium stwierdziło, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, skoro wymagający opieki mąż, pozostaje z nią w związku małżeńskim a ona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodzić należy się ze skarżącą, że zaprezentowana przez Kolegium wykładnia przepisów pozostaje w całkowitej sprzeczności z celem świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko Kolegium prowadzi bowiem do sytuacji, w której jedynie osoba niepełnosprawna w znacznym stopniu (jeden ze współmałżonków), a więc sama wymagająca pomocy, mogłaby zapewnić stałą lub długotrwałą opiekę drugiej osobie - również niepełnosprawnej w znacznym stopniu - to jest drugiemu współmałżonkowi. Z kolei jeden ze współmałżonków nie legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc ten który nie wymaga opieki, nie mógłby podjąć się opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy. Zakładając, więc racjonalność ustawodawcy, taka wykładnia powyższych przepisów, nie zasługuje na aprobatę. W ocenie Sądu, podstawą prawną dla osoby pozostającej w związku małżeńskim do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, należnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu współmałżonkiem jest art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Okoliczność, bowiem, że obowiązki małżeńskie są w szczególny sposób regulowane przez prawo (szerszy) nie oznacza, że pomiędzy współmałżonkami nie występuje obowiązek o charakterze alimentacyjnym. Zgodnie z treścią art. 27 k.r.o. oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. (...). Ponadto, w myśl art. 23 k.r.o. są oni obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Analiza powyższych przepisów wskazuje, zatem, że więź, która łączy współmałżonków jest wielopłaszczyznowa i obejmuje nie tylko samych małżonków, ale i całą, założoną przez nich rodzinę. Z tego powodu prawa i obowiązki małżonków zostały uregulowane prawnie w sposób odrębny i jednocześnie szczególny. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji (przyczynianie się do zaspokajania wzajemnych potrzeb, wzajemna pomoc i współdziałanie dla m.in. wzajemnego dobra). Obowiązek ten wynika z przywołanych wyżej przepisów, tj. art. 23 i 27 k.r.o. i sprowadza się również do obowiązku opieki na chorym czy niepełnosprawnym małżonkiem. Nie można, zatem przyjąć, że kwestię obowiązku alimentacyjnego należy wyłącznie rozpatrywać w kontekście art. 128 i nast. k.r.o. W tej sytuacji nie można uznać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych, posługując się - w art. 17 ust. 1 pkt 2 - pojęciem "innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności", nie dotyczy współmałżonków. Za trafnością tego stanowiska przemawia m.in. fakt, że nawet teoretycznie przyjmując pogląd, iż w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie rodzinne przysługiwałoby małżonkowi z tytułu sprawowania opieki nad współmałżonkiem, ale tylko w sytuacji, w której oboje małżonkowie są osobami legitymującymi się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to poza art. 17 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy (który posługuje się pojęciem "osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny"), brak byłoby przepisu, który mógłby stanowić podstawę do przyznania, w takiej sytuacji, świadczenia wnioskodawcy. W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. ma w pełni zastosowanie do (będącego osobą sprawną) małżonka, ubiegającego się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., na który powołuje się organ II instancji powinien być, rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (tak również wyrok NSA z 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2864/12, wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1196/12 oraz wyrok NSA z 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1526/12, dostępne: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego jest, zatem w niniejszym przypadku skarżąca, która zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem ("świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje..."), a zarazem na której "ciąży obowiązek alimentacyjny" (pkt 2 ust. 1). Nie jest ona ponadto niepełnosprawna w stopniu znacznym, czyli nie dotyczy jej wyjątek, o jakim mowa w pkt 2 ust. 1 art. 17 u.ś.r. Wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co jednoznacznie przesądził już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07 (OTK-A 2008/6/107). Zatem wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przyjęta przez organ II instancji w sprawie prowadzi wprost do naruszenia konstytucji, co nie może być akceptowane. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Kierując się zasadą dwuinstancyjności postępowania jak również mając na uwadze, że organ I instancji wydając decyzję ograniczył się w zasadzie do stwierdzenia negatywnych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia Sąd uznał za celowe i uzasadnione uchylenie także decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu zadaniem organu I instancji będzie wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przedstawioną wyżej wykładnię. O kosztach, które obejmują wyłącznie wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz. U. poz. 1800). Strona korzystała z ustawowego zwolnienia z opłat sadowych.