II SA/Rz 134/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi R. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. Ł. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 134/13 Uzasadnienie Przedmiotem skargi R. Ł. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO, Kolegium) z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez R. Ł. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] o zobowiązaniu Gminy [...], władającej działką nr 1162 w N. do wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom tzn. przebudowy istniejącego rowu przydrożnego przebiegającego wzdłuż wschodniej granicy drogi (działka nr 1162 w N.) do parametrów gwarantujących bezpieczne odprowadzanie wód opadowo-roztopowych nie mniejszych niż: szerokość dna 0,2 m i głębokość 0,4 m. W podstawie prawnej postanowienia powołano przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.). Sąd ustalił następujący stan faktyczny; Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane pismem R. Ł. z dnia 20 marca 2009 r., skierowanym do Burmistrza i Wiceburmistrza [...], w którym w/w zwrócił się m.in. o uregulowanie stosunków wodnych na drodze nr ewid. 1162 w N. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] Kolegium wyznaczyło Prezydenta Miasta [...] do załatwienia wniosku. W sprawie zostały wydane: 1. decyzja SKO z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmówienia uwzględnienia roszczeń R. Ł. w sprawie uregulowania stosunków wodnych na drodze nr ewid. 1162 w N., 2. decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] zobowiązującą Gminę [...], właściciela działki nr 1162 w N., do wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom tzn. przepustu na rowie przydrożnym przebiegającym wzdłuż drogi (działka nr 1162 w N.) w celu zapewnienia wjazdu na posesję nr 1163 w N. oraz do odmulenia rowu na odcinku od bramy wjazdowej z działki nr 1162 na działkę nr 1163 do granicy działek nr 1163 oraz nr 1161/2 w N. 3) postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II SAB/Rz 22/11 o odrzuceniu skargi R. Ł. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] polegającą na 1) przewlekłym i biurokratycznym załatwianiu sprawy przez pracowników Urzędu Miasta [...] - Wydziału Ochrony Środowiska w zakresie ustalenia stosunków wodnych na drodze oraz 2) niewydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta [...] w sprawie ustalenia stosunków wodnych na drodze –. Jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że przed wniesieniem skargi, skarżący nie wyczerpał środka zaskarżania przysługującego mu przed właściwym organem tj. zażalenia, a postanowienie Sądu stało się prawomocne dnia 8 sierpnia 2011 r., 4) postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] , którym Kolegium uznało za uzasadnione zażalenie R. Ł. na niezałatwienie sprawy naruszenia stosunków wodnych na gruncie i wyznaczyło Prezydentowi Miasta [...] dodatkowy termin do załatwienia sprawy, jednocześnie zarządzając wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] zobowiązał Gminę [...], władająca działką nr 1162 w N., do wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom tzn. przebudowy istniejącego rowu przydrożnego przebiegającego wzdłuż wschodniej granicy drogi (działka nr 1162 w N.) do parametrów gwarantujących bezpieczne odprowadzanie wód opadowo-roztopowych nie mniejszych niż: szerokość dna 0,2 m i głębokość 0,4 m. Wypada również zauważyć, że SKO postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] – uznało zażalenie R. Ł. na niezałatwienie w terminie sprawy z zakresu stosunków wodnych na gruncie za uzasadnione i wyznaczyło organowi I instancji dodatkowy 14 dniowy termin na załatwienie sprawy. To wówczas Kolegium zauważyło, że decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r., nie została stronie doręczona. Podniosło, że wprawdzie w aktach sprawy zalega pismo adresowane do strony wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, na którym doręczyciel umieścił adnotację: "odmówiono przyjęcia pisma", to jednak nie oznaczono osoby, która odmówiła przyjęcia pisma. W ocenie Kolegium tego typu adnotacja nie może wywierać skutków, o których mowa w art. 47 § 1 i 2 k.p.a. Naprowadziło, że tylko odmowa przyjęcia pisma przez jego adresata, może skutkować zwrotem pisma nadawcy wraz z adnotacją o odmowie jego przyjęcia wraz z datą odmowy i w konsekwencji przyjęciem skutków prawidłowego doręczenia. W ocenie Kolegium organ I instancji nie zachował opisanego trybu, stanowiącego warunek konieczny przyjęcia domniemania prawidłowości doręczenia. Natomiast z oświadczenia strony wnoszącej zażalenie wynika, że odmowy przyjęcia pisma dokonała małżonka strony, co nie może wywierać skutków po stronie adresata decyzji. R. Ł. w dniu 20 sierpnia 2012 r. złożył odwołanie od decyzji z dnia 10 kwietnia 2012 r. i wskazał na nowe okoliczności faktyczne i dowody, które w jego ocenie wynikają z dokumentów jakie otrzymał z Sądu Rejonowego [...]. Podniósł, że na podstawie map można "na nowo spojrzeć" na stan faktyczny sprawy dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na drodze gminnej w N. W szczególności wskazał, że o nieprawidłowości w postępowaniu świadczy niechęć doręczenia mu w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami k.p.a. decyzji organu I instancji. Podał, że dopiero na skutek zażalenia na bezczynność i wydania przez Kolegium postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r., Prezydent doręczył mu w/w decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. SKO postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazało, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła niedopuszczalność odwołania wynikająca z przyczyn przedmiotowych, tj. z wyłączeniem możliwości wniesienia środka odwoławczego w administracyjnym toku instancji. W szczególności naprowadziło, że niedopuszczalność wniesionego przez R. Ł. odwołania polega na uznaniu przez organ odwoławczy, że od decyzji I instancji nie przysługuje już odwołanie z uwagi na to, że decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności, jeszcze przed wniesionym w dniu 20 sierpnia 2012 r. odwołaniem. Kolegium wskazało, że R. Ł. jako wnioskodawca przedmiotowego postępowania był traktowany przez organ I instancji jako strona tegoż postępowania, i umożliwiono mu czynny udział w prowadzonym postepowaniu administracyjnym w fazie postępowania wyjaśniającego. Jednakże Prezydent nie zagwarantował R. Ł. (jak też jego małżonce A. Ł.) czynnego udziału w następnej fazie prowadzonego postępowania administracyjnego, tj. w fazie rozstrzygania, bowiem nie doręczył R. Ł. (jak też jego małżonce) - decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Kolegium zwróciło uwagę, że postępując w ten sposób organ I instancji niewątpliwe pozbawił R. Ł. i jego żonę prawa ochrony interesu prawnego w postępowaniu odwoławczym. Nie budzi wątpliwości Kolegium, że decyzja organu I instancji została doręczona R. Ł. dopiero w dniu 7 sierpnia 2012 r., wskutek wydanego przez Kolegium w trybie art. 37 ust. 1 i 2 k.p.a. – postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], uwzględniającego zażalenie R. Ł. Wskazuje na to zalegające w aktach sprawy organu I instancji zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji, kierowanej do w/w, zawierające potwierdzenie odbioru przez stronę adresowanego do niego pisma, będącego w istocie decyzją I instancji. Zdaniem Kolegium późniejsze doręczenie R. Ł. w/w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., które nastąpiło dopiero w dniu 7 sierpnia 2012 r. nie spowodowało otwarcia dla niego biegu terminu do wniesienia odwołania. Decyzja ta została już bowiem prawidłowo doręczona pełnomocnikowi Gminy [...] w dniu 10 kwietnia 2012 r. i stała się ostateczna z upływem dnia 24 kwietnia 2012 r. na skutek jej niezaskarżenia. Kolegium naprowadziło, że od ostatecznych decyzji odwołanie nie przysługuje, a otwarcie biegu terminu następuje tylko i wyłącznie na skutek doręczenia stronie decyzji kończącej postępowanie. Natomiast nie otwiera biegu terminu do wniesienia odwołania przesłanie na wniosek strony decyzji, która została uprzednio prawidłowo doręczona innym stronom postępowania i stała się ostateczna na skutek jej niezaskarżania. W ocenie Kolegium przesłanie R. Ł. decyzji organu I instancji w dniu 7 sierpnia 2012 r. nie wywołało zamierzonego przez stronę skutku w postaci otwarcia biegu terminu do wniesienia odwołania, gdyż czynność ta miała wyłącznie charakter informacyjny. Odwołujący się mógł wnieść odwołanie jedynie w ciągu czternastu dni liczonych od dnia doręczenia decyzji stronie biorącej udział w postepowaniu, tj. Gminie [...]. Ponieważ termin ten minął z upływem czternastego dnia od daty doręczenia w/w decyzji pełnomocnikowi Gminy, a odwołanie w tym czasie nie zostało złożone ani przez odwołującego się, ani przez inną stronę postępowania, zatem decyzja ta stała się ostateczna. W takiej sytuacji R. Ł. przysługiwał jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z której to możliwości w/w skorzystał. Reasumując Kolegium stwierdziło, że R. Ł. nie doręczono decyzji kończącej postępowanie, a nie wniósł on odwołania od tej decyzji w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział – dlatego złożone przez niego odwołanie jest niedopuszczalne. W skardze R. Ł. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od strony przeciwnej (na rozprawie także kosztów zastępstwa procesowego). Skarżący zarzucił postanowieniu naruszenie: 1) art. 134, art. 127 § 1 i § 2 oraz art. 129 § 2 k.p.a., przez ich błędną wykładnię, co wpłynęło w sposób istotny na rozstrzygnięcie zaskarżonego postanowienia, 2) interesu prawnego skarżącego w sprawie, poprzez niedopuszczenie do rozpoznania wniesionego odwołania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ I instancji był niechętny, aby mu doręczyć decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dopiero wskutek rozpoznania zażalenia na bezczynność Prezydenta – Kolegium postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. wyznaczyło organowi I instancji dodatkowy 14 dniowy termin na załatwienie sprawy i doręczenie decyzji. Wskutek tego postanowienia Prezydent doręczył skarżącemu decyzję I instancji w dniu 7 sierpnia 2012 r. i jak podał, odwołanie wniósł w dniu 17 sierpnia 2012 r.. W ocenie skarżącego Kolegium dokonało błędnej interpretacji przepisów postępowania administracyjnego, a taka wykładnia wpłynęła w sposób istotny na rozstrzygnięcie zaskarżonego postanowienia. W ocenie R. Ł. skoro decyzja I instancji została mu doręczona prawnie i skutecznie w dniu 7 sierpnia 2012 r., to od tej daty biegł czternastodniowy termin do wniesienia odwołania. Skarżący podniósł, że skorzystał z takiego środka zaskarżania w terminie 14 dni od doręczenia mu decyzji. W tej sytuacji decyzja organu I instancji nie mogła stać się ostateczna od dnia 26 kwietnia 2012 r., skoro do tego dnia nie została jemu doręczona. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wcześniej przedstawiony stan faktyczny nie jest kwestionowany przez strony. Istotne w nim jest, że to samo Kolegium, już po wydaniu przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. i po jej doręczeniu pełnomocnikowi Gminy [...] – co nastąpiło w dniu 10 kwietnia 2012 r. rozpoznało zażalenie R. Ł. na niezałatwienie w terminie sprawy "z zakresu stosunków wodnych na gruncie" prowadzonej pod sygn. [...] i uznało zażalenie za uzasadnione, wyznaczając organowi I instancji dodatkowy 14 – dniowy termin na załatwienie sprawy, zobowiązując Prezydenta do wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także do podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia spraw w przyszłości. W uzasadnieniu tego postanowienia SKO wprost stwierdziło, że organ uchybił ustawowemu terminowi załatwienia sprawy, ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie została stronie doręczona. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, które znajduje się w aktach sprawy wraz z w/w decyzją doręczyciel umieścił adnotację "odmówiono przyjęcia pisma" nie oznaczając osoby, która odmówiła przyjęcia pisma, w konsekwencji czego tego typu adnotacja nie może wywierać skutków, o których mowa w art. 47 § 1 i 2 k.p.a. Tylko bowiem odmowa przyjęcia pisma przez jego adresata może skutkować zwrotem pisma nadawcy wraz z adnotacją o odmowie jego przyjęcia z datą odmowy, daje podstawę do konsekwencji wynikających z prawidłowego doręczenia. Jeżeli zaś odbioru pisma odmówił dorosły domownik, to wówczas zastosowanie znajduje inny przepis – art. 43 k.p.a. SKO wskazało tam, że z oświadczenia R. Ł. wynika, że odmowy przyjęcia pisma dokonała żona skarżącego, co nie może wywierać skutków po stronie adresata decyzji. Istotne jest, że w uzasadnieniu powyższego postanowienia zawarty został wywód poparty poglądami doktryny dotyczący zdefiniowania pojęcia "załatwienie sprawy" przez organ administracji publicznej. Kolegium wskazało, iż załatwienie sprawy to rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, chyba że przepisy k.p.a. stanowią inaczej, z jednoczesnym zakomunikowaniem treści decyzji stronom postępowania. Jako akt zewnętrzny musi być ona w sposób prawidłowy doręczona lub ogłoszona. Zażalenie R. Ł. zostało uwzględnione tylko i wyłącznie z powodu braku doręczenia mu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Jeśli więc – w związku z uwzględnieniem przez SKO zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie – organ I instancji prawidłowo doręczył skarżącemu decyzję w dniu 7 sierpnia 2012 r., a ten wniósł odwołanie od tej decyzji stosownie do pouczenia w niej zawartego, to Kolegium nie może teraz skutecznie zarzucać, że to doręczenie nastąpiło jedynie "w celach informacyjnych", tym bardziej że z akt nie wynika, aby wraz z decyzją doręczono mu także pismo, w którym poinformowanoby, iż "doręczenie następuje jedynie w celach informacyjnych". W okolicznościach niniejszej sprawy nie może znaleźć zastosowania orzecznictwo przywołane przez Kolegium w zaskarżonym postanowieniu (niezależnie od tego, że co do zasady w innych okolicznościach należałoby podzielić to stanowisko jako w pełni prawidłowe), bo taka sytuacja stanowi istotne naruszenie jednej z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 8 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W świetle tej zasady nie do zaakceptowania w ocenie Sądu jest sytuacja, w której ten sam organ znając akta sprawy, najpierw nakazuje załatwić sprawę przez doręczenie decyzji stronie a następnie, gdy Prezydent zastosował się do powyższego – przyjmuje, iż decyzja ta została doręczona tylko informacyjnie, a nie jako "załatwienie sprawy". Trzeba też mieć na uwadze, że postanowienie SKO z dnia [...] lipca 2011 r. wydane zostało już po złożeniu przez skarżącego pisma z dnia 11 maja 2012 r., w którym skarżący wzywał Prezydenta do prawidłowego doręczenia mu decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. i prosił o osobistą interwencję w tej sprawie. W odpowiedzi zaś otrzymał pismo z dnia 23 maja 2012 r., w którym wskazano, że decyzja została doręczona prawidłowo. W świetle powyższego, zdaniem Sądu SKO naruszyło przepisy art. 8 w zw. z art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i dawało podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.