II SA/Rz 1342/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na skutek wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia - p o s t a n a w i a - odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. II SA/Rz 1342/13 Uzasadnienie Przedmiotem skargi B. G. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej zwany PINB) z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowanych, związanych z przebudową budynku mieszkalnego przy ul. R. [...] w R. oraz nałożeniu na inwestorkę B. G. obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenie postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót. B. G. w skardze na wyżej opisane postanowienie zawarła wniosek o wstrzymanie jego wykonania oraz postanowienia go poprzedzającego. W treści uzasadnienia skargi, skarżąca wskazała, że wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia skutkowałoby trudnymi do odwrócenia konsekwencjami w postaci utrzymania niezakończonych prac przy dachu, co w konsekwencji spowoduje z uwagi na zbliżający się czas zimowy jego dewastację i duże zniszczenie. Nadto pozostawienie domu z niezakończonym dachem, spowoduje zniszczenie samego budynku. Podniosła, że wydanie przez PINB postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. przyczyniło się już do zniszczenie samego budynku, gdyż wymusiło wstrzymanie prac po kataklizmie pogodowym. Mając na uwadze obecną porę roku, z przyczyn pogodowych pozostawienie nieskończonego budynku spowoduje zniszczenie nie tylko prac zabezpieczających, ale i samego budynku. Tym samym wykonanie postanowienia skutkować będzie niebezpieczeństwom wyrządzenia skarżącej znacznej szkody oraz pozbawienia jej miejsca zamieszkania. Skarżąca zwróciła uwagę, że nieruchomość objęta wstrzymaniem prowadzenia robót - stanowi dla niej, dodatkowo miejsce pracy, gdyż znajduje się tutaj gabinet stomatologiczny, w związku z powyższym pozbawiona zostanie możliwości zarobkowania. Dodatkowo podniosła, że złożyła do organu I instancji ocenę techniczną, która wskazuje na prawidłowe wykonanie prac, co w jej ocenie uzasadnia wstrzymanie wykonania postanowień organów obu instancji, wydanych w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd na wniosek skarżącego może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności (w całości lub w części), jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego jest zatem we wskazanych sytuacjach szczególną, a jednocześnie przejściową formą zabezpieczenia ważnych interesów strony. O trudnych do odwrócenia skutkach decyzji mówić można w odniesieniu do takich prawnych lub faktycznych następstw decyzji, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (zob. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/2006, Lex Polonica nr 1241556). Zaskarżone postanowienie w pkt 1 dotyczy wstrzymania wykonania robót budowlanych, w pkt 2 zaś nakłada na skarżącą obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót tj. obowiązek przedłożenia dokumentacji koniecznej do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, zwanej dalej p.b.), w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. 2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. 3. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. 4. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Wyjaśnienia wymaga, że postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 p.b. nie rozstrzyga sprawy co do istoty, lecz stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcia o dalszych losach wstrzymanych robót stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 p.b. Wstrzymanie prowadzenia robót jest uzasadnione wyłącznie potrzebą rozważenia tego, jakie nakazy (lub też zakazy) w odniesieniu do realizowanego przedsięwzięcia budowlanego należy nałożyć, w związku z czym nie załatwia sprawy co do istoty, a jedynie umożliwia organowi przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie odpowiedniego rozstrzygnięcia. Podsumowując, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma tylko charakter wpadkowy w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" budowy i która jest ostatecznie rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. Warto podkreślić, że powyższe postanowienie ważne jest tylko w okresie dwóch miesięcy, na czas przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W przypadku uchybienia terminowi postanowienie traci ważność z mocy prawa, czego skutkiem jest ustanie zakazu prowadzenia robót budowlanych, jak również brak możliwości wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 p.b. Postanowienie przestaje obowiązywać, wygasa per se i nie ma potrzeby ani też uzasadnienia stwierdzanie jego wygaśnięcia (por. M. Cherka, W. Grecki, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, LEX 2013 nr 170017). Wykładnia językowa art. 50 ust. 4 p.b. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Ustala on zasadę, iż postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych ma charakter tymczasowy, a jego obowiązywanie wygasa z mocy prawa, (tj. traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1), (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 988/09, LEX nr 573774). W literaturze postępowania administracyjnego wskazuje się, że upływ czasu, na który akt został wydany, a więc nadejście terminu końcowego ma charakter zdarzenia przyszłego i nieuniknionego i powoduje wygaśnięcie aktu. Upływ terminu działa zawsze automatycznie - akt wygasa, co oznacza, że wraz z nadejściem terminu końcowego przestaje on obowiązywać (zobacz: T. Woś: "Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie", Warszawa 1978, str. 165, T. Woś: "Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym", Państwo i Prawo z 1994 r., nr 6, str. 27). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie ma charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię stwierdzonego odstępstwa. Wstrzymanie robót ma za cel wyłącznie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego otwierającego drogę do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego, mającej usunąć skutki samowolnego działania inwestora, m.in. poprzez doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Celem wstrzymania prowadzenia robót jest w istocie rozważenie przez organ, jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane (zob. np. wyr. NSA z dnia 22 października 1999 r., IV SA 1280/97). W związku z tym na tym etapie postępowania nie mogą być rozważane sposoby usunięcia skutków samowolnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. Dopiero skutkiem wydania zaskarżonego postanowienia będzie przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w przedmiocie legalizacji wykonanych robót budowlanych (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 811/11). Przenosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że nie można wstrzymać wykonania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, gdyż postanowienie to zostało wydane w celu usunięcia skutków samowolnego działania inwestora i doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie zaistniała konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, poprzez przedłożenie oceny technicznej. Uzupełnienie materiału dowodowego będzie stanowiło podstawę do podjęcia stosowanej decyzji. Skarżąca nie może skutecznie żądać objęcia ochroną tymczasową postanowienia, którego celem jest w dalszej kolejności legalizacja wykonanych robót budowlanych. Celem przedmiotowego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest bowiem niedopuszczenie do dalszego naruszenia prawa przez skarżącą. Wydanie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych uruchamia tryb postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, w celu zapobieżenia (zabezpieczenia) kontynuacji prac budowlanych wykonywanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym lub warunków pozwolenia na budowę. Wprawdzie wydanie zaskarżonego postanowienia spowodowało wstrzymanie przez skarżącą wykonania etapu prac budowlanych związanych z wykonaniem konstrukcji dachu na budynku mieszkalnym. To jednak nie należy tracić z pola widzenia, że na chwilę rozpoznania wniosku skarżącej przez Sąd zaskarżone postanowienie straciło ważność. Postanowienie to zostało wydane w dniu [...] października 2013 r., a doręczone skarżącej w dniu 23 października 2013 r., a zatem zgodnie z art. 50 ust. 4 p.b. straciło ono ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby w tym terminie została wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 p.b. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.